L'encyclopédie du développement durable

Le développement durable du grand Paris : un long point de suspension

Renard, Vincent — 2010-01-16T14:44:11Z

Après avoir rappelé l'importance du débat sur l'avenir de la métropole parisienne et souligné la grande fragmentation actuelle du pouvoir d'urbanisme, l'auteur évoque les principales initiatives récentes : élaboration du Schéma Directeur de la Région Ile de France (SDRIF), projet de loi Grenelle II dont certains aspects intéressent directement l'agglomération parisienne, création du syndicat mixte Paris Métropole qui regroupe aujourd'hui 90 collectivités, concours d'idées, lancé à la demande du Président de la République, auquel ont participé dix équipes d'urbanistes, projet de loi « grand Paris » du Secrétaire d'Etat à l'aménagement de la région capitale en cours d'examen par le Parlement…

Il met l'accent sur plusieurs points importants qu'à ses yeux il faut prendre en compte :

place centrale à donner à une vision « post carbone » de la métropole et au développement durable ;
rôle crucial des mécanismes fonciers et prévention des risques spéculatifs ;
constat de l'existence d'une « centrifugeuse sociale » dont souffrent les classes populaires en raison de la spéculation ;
importance de formes urbaines vers l'idée d'une ville « compacte » même si l'on sait que les structures urbaines, de même que les comportements, n'évoluent qu'avec lenteur et qu'il faudra composer longtemps avec la ville d'aujourd'hui et l'adapter ;

Il propose en conclusion plusieurs axes forts :

relance d'une planification stratégique à une échelle large qu'il faut définir (le retour de l'Etat n'étant sans doute pas la solution dans le contexte de décentralisation actuel) ;
mise en œuvre d'une politique foncière proactive au service de la planification et redéfinition d' une fiscalité foncière et immobilière adaptée ;
choix d'une autorité d'agglomération élue.

Le développement d'une grande agglomération est la résultante d'une multitude de microdécisions des ménages, des entreprises, des collectivités publiques, dans le cadre de mécanismes de planification urbaine et d'un ensemble de règles qui s'imposent aux acteurs de ce développement.

Ces plans et ces règles poursuivent toujours un ensemble d'objectifs, pas nécessairement convergents : efficacité économique, cohésion sociale, qualité urbaine, disponibilité d'équipements publics etc. S'y ajoute aujourd'hui, et de façon pressante, l'objectif du développement durable, avec ses nombreuses lectures législatives et réglementaires déclinées en particulier dans la loi dite « Grenelle II ». Les grandes agglomérations, fortes contributrices aux émissions de gaz à effet de serre, se retrouvent bien sûr au premier plan de cette préoccupation.

L'avenir de l'agglomération parisienne aura fait beaucoup gloser au cours de ces derniers mois, en particulier avec le débat sur le « Grand Paris », et les dix réponses à l'appel d'idées émanant de cabinets d'architecte de renom, et le projet de loi préparé par les services du secrétaire d'état à l'aménagement de la région capitale, qui est actuellement en cours de discussion à l'assemblée nationale.

Pour autant, jusqu'à présent, on ne peut pas dire que ce mouvement ait embrayé sur une mécanique crédible dans ses aspects institutionnels, juridiques, économiques et bien évidemment politiques. L'approbation par le Conseil Régional du Schéma Directeur de la Région Ile de France, dans l'attente de sa transmission par le gouvernement au Conseil d'Etat pour approbation définitive, a été largement occultée par le débat multiforme sur le grand Paris et le projet de loi en discussion. Comment vont être articulés les deux ?

En bref il y a urgence, mais tout reste à faire, tant en termes de planification qu'en termes de financement, dans un contexte de profonde réforme de la fiscalité locale…

Nous voudrions brièvement évoquer ici comment les perspectives ouvertes par ces projets et réflexions sur l'avenir de l'agglomération parisienne peuvent être influencés par le fonctionnement des marchés fonciers et immobiliers.

Un préalable : qui gouverne Paris ?

Lorsque l'on compare les grandes métropoles du monde, en particulier les deux grandes métropoles européennes que sont Paris et Londres, on s'aperçoit que chacune a ses difficultés, que la comparaison terme à terme n'apporte pas grand-chose à la compréhension, et que seule une synthèse approfondie permet de comprendre la physiologie d'une très grande ville.

Il est cependant un point sur lequel l'agglomération de Paris présente un caractère unique, c'est la fragmentation du pouvoir d'urbanisme. Il peut apparaitre extraordinaire que les décisions clé en matière d'urbanisme, le plan local d'urbanisme et la délivrance-ou le refus- du permis de construire soient le fait de plusieurs centaines de « centres de pouvoir », si l'on peut dire, que sont les communes. Pour l'essentiel, le pouvoir foncier reste aux communes.

Certes, ici ou là se sont développé des intercommunalités, mais de façon limitée par rapport à d'autres régions. L'Etat tente de revenir dans le jeu à travers les « Opérations d'Intérêt National », les OIN, par exemple sur le plateau de Saclay. De son côté, la ville de Paris a lancé une opération de rapprochement avec des communes de banlieue, Paris Métropole. Enfin le gouvernement inclut même maintenant un « secrétaire d'Etat à la région de Paris capitale », mais ces initiatives restent partielles, dans une certaine mesure concurrentes, et n'atténuent que faiblement la fragmentation institutionnelle qui caractérise ce territoire. Et les intercommunalités se sont peu développés dans l'agglomération.

Quand au document d'urbanisme de synthèse, le Schéma Directeur, nous avons vu ce qu'il en était dans l'attente de l'explicitation des projets du gouvernement. Les projets qui se développent ne peuvent attendre son approbation définitive, dont il ne parait pas évident aujourd'hui qu'elle puisse intervenir avant les élections régionales. On est donc dans cette situation singulière où le projet du secrétariat d'Etat à la Région Capitale, difficilement compatible avec le SDRIF approuvé par le Conseil Régional, qui reste dans l'attente de son approbation définitive par le Conseil d'Etat , implique donc sa révision. Mais puisqu'un projet de loi sur le grand Paris est en discussion actuellement au Parlement, on ne voit guère une évolution juridique possible avant les élections régionales qui interviendront en Mars 2010. Ce projet de loi est en effet, en l'état actuel, particulièrement incisif puisqu'il prévoit, outre la création d'une « société du grand Paris », la délimitation de dix zones prioritaires d'intervention, dans lesquels s'exercerait un droit de préemption contrôlé par l'Etat. Ce point ne suscite pas l'enthousiasme des collectivités locales.

La loi « Grenelle II » et le développement durable de la Région Ile de France

Le projet de loi, d' »engagement national pour l'environnement » ou loi Grenelle II, qui est déjà passée en première lecture au Sénat à l'Automne 2009, est importante par son volume, sa complexité, ses enjeux. Elle pourrait marquer l'aménagement et l'urbanisme de façon notable. Beaucoup dépendra bien sûr du débat parlementaire…et de la rédaction des nombreux décrets d'application qui seront nécessaires. Nous nous en tiendrons donc ici à quelques points essentiels, concernant principalement les mécanismes de planification urbaine tels qu'ils sont prévus dans le projet de loi initial et les nouvelles contraintes qui sont introduites.

La première remarque concerne l'architecture d'ensemble des documents de planification urbaine, directives territoriales, SCOT, PLU, plans de déplacement urbain, programmes locaux de l'habitat, avec un axe central, le souci de renforcer l'intercommunalité, avec en particulier l'article 10 qui affirme le principe de l'élaboration intercommunale du PLU, qui intégrerait alors le Plan de Déplacement Urbain et le Programme Local de l'Habitat.

Comme indiqué précédemment, on ne peut qu'être favorable au principe d'une telle évolution. Elle est essentielle pour rendre son rôle à la planification, en particulier au niveau stratégique. Mais il faut bien se souvenir qu'en Ile de France, le PLU intercommunal n'est à ce jour qu'une rare exception, la règle générale reste celle du PLU communal, avec la responsabilité du permis de construire qui en découle pour la commune. Si la structure de Paris Métropole constitue une avancée certaine, elle reste fragile et construite sur la base du volontariat. On peut aussi ajouter que les rares structures intercommunales n'ont pas nécessairement une grande pertinence, que ce soit en termes d'urbanisme ou de développement économique.

D'autre part, la préparation des SCOT n'a rien d'un long fleuve tranquille. Peu sont approuvés, et les PLU , de leur côté, sont d'une grande volatilité. La direction est donc indiquée, mais les moyens de progresser sur ce chemin ambitieux sont pour l'essentiel absents du projet dans son état actuel. C'est évidemment un enjeu crucial pour l'agglomération parisienne de (r)établir un ordonnancement cohérent dans les documents et règles d'urbanisme. Sans qu'il puisse être question de revenir à une hiérarchie « top-down » des documents d'urbanisme, il importe en tout cas de restaurer une certaine cohérence afin que les documents de niveau supérieur ne se contentent pas de faire la somme des documents de niveau inférieur.

Sur le strict plan du développement durable, l'article 26 rend obligatoire l'adoption de plans climat énergie territoriaux par les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomérations et les communes et communautés de communes de plus de 50 000 habitants. La ville de Paris a pris les devants en ayant un tel plan depuis déjà deux ans, mais on imagine la complexité du dispositif, alors que le contenu d'un plan climat—énergie territorial n'est pas clair, et que l'agglomération parisienne implique donc l'approbation de plusieurs dizaines de tels plans. Les gaz à effet de serre n'ont pas coutume de s'arrêter avant le franchissement du boulevard périphérique, lui-même gros émetteur.

Il reste encore un long chemin pour faire de la région parisienne une agglomération post carbone.

Marchés fonciers, grands équipements et valorisation foncière

Une des clés du développement de la Région Parisienne repose sur l'articulation entre les transports et l'urbanisation, et c'est bien sûr le vœu de tout urbaniste de maitriser cette articulation. Sur ce point, le projet de loi précédemment évoqué met l'accent sur la consommation d'espace, la densification à proximité des infrastructures de transport collectif, les documents d'urbanisme pouvant prévoir une densité minimale à proximité des transports collectifs existant ou programmés.

On peut avoir quelque scepticisme sur la volonté des maires d'imposer une densité minimale dans leur plan d'urbanisme. Mais on peut surtout s'interroger sur l'impact du fonctionnement du marché foncier par rapport à cette volonté de densification, qui représenterait un tournant par rapport à la situation actuelle de poursuite de l'étalement urbain.

D'autre part se pose la question de la valorisation foncière induite par les infrastructures, notamment de transport en commun. Beaucoup de pays, notamment en Europe, ont des dispositifs variés pour récupérer au moins en partie ces valorisations foncières induites par les infrastructures. La France est sous équipée en la matière, qu'il s'agisse de fiscalité d'Etat ou de fiscalité locale, en particulier fiscalité foncière.

La question a été évoquée à plusieurs reprises depuis quelques mois, en particulier pour financer l'ambitieuse infrastructure, dite de « la double boucle », ou « le grand huit », faisant partie du projet présenté par le secrétariat d'état à la région capitale, sans qu'il y ait été apporté de réponse, sinon le principe d'une certaine forme de récupération des plus values induites. Un tel mécanisme de récupération des plus values parait en effet souhaitable. Ceci posé, de tels mécanismes sont toujours délicats, et ne peuvent fonctionner correctement que s'ils sont assis sur des évaluations peu contestables des valeurs foncières. Il reste en la matière du chemin à parcourir. Enfin, sauf cas très particulier, on ne peut pas en attendre des recettes considérables.

On peut à ce propos faire deux remarques : la première est que les plus values liées à ces projets ont déjà été, selon toute vraisemblance, largement anticipés. Se pose ainsi un problème de calendrier : la règle du jeu du traitement des plus values foncières doit être déterminée avant que le tracé n'ait été arrêté, faute de quoi on a toutes les chances de se heurter à des mécanismes spéculatifs bien connus, faute de quoi les acteurs du marché foncier auront anticipé ce tracé, sans parler de la possibilité de délit d'initié. D'autre part, l'état des marchés immobiliers en cette fin d'année 2009 est pour le moins incertaine, et les plus values immobilières pourraient ne pas être la poule aux œufs d'or dont certains rêvent…

Les dix projets du Grand Paris et la mesure de l' « efficacité carbone »

[1]

La consultation des architectes était placée sous le signe du « post Kyoto », et invitait donc à porter une attention particulière aux émissions de gaz à effet de serre. La plupart des équipes sont parties d'un diagnostic partagé sur l'état des lieux pour faire leurs propositions, et elles s'accordent toutes sur l'objectif de réduire les émissions en améliorant les déplacements et l'approvisionnement, en jouant sur l'amélioration des performances énergétiques des bâtiments, et aussi en développant la production décentralisée d'énergie renouvelable.

On peut indiquer d'emblée que, avec des émissions de 52 millions de tonnes, l'agglomération parisienne peut être considérée comme un bon élève ou un mauvais élève selon qu'on rapporte ces émissions à la population ou à la surface.

Mais la plupart des projets ne détaillent pas cet aspect, ne fournissent pas les clés d'analyse, et certains (Grumbach par exemple) insistent même sur la divergence possible entre les objectifs du développement durable et celui de l'efficacité économique que permet une mobilité accrue. Toutes les équipes - ce n'est pas surprenant- mettent l'accent sur l'amélioration des performances énergétiques des bâtiments, mais une seule fournit des données précises pour quantifier ce qu'on pourrait en attendre. Par contre une certaine discrétion prévaut dans l'analyse de l'impact des formes urbaines sur la consommation énergétique, et on peut être frappé de la fréquence de l'apparition de tours dans l'iconographie, dont il n'est pas certain que ce soit une forme écologique de développement urbain. Et certains, Grumbach en l'occurrence, pousse même le bouchon plus loin en suggérant que « la consommation énergétique et l'émission de CO2 est bien inférieure pour les habitants de l'habitat diffus que pour ceux des villes denses ». En effet, au lieu de partir à tout bout de champ vers de lointains horizons, notamment grâce au « low cost », les habitants des maisons avec jardin ne partent pas le week end et peu pour les grandes vacances . Cette hypothèse de l' « effet barbecue » reste à tester.

Certes la plupart des équipes se référent, un peu comme des points de passage obligés, à un certain nombre de rubriques, les énergies renouvelables , la rénovation des bâtiments, la séquestration du carbone par les forêts, mais sans que la synthèse en soit faite au niveau de la structuration urbaine. Comme l'indique le rapport précité, « Il y a globalement une attente d'un effet mécanique lié à la baisse de la circulation automobile résultant de cette série d'optimisations, sans que les équipes n'en détaillent le calcul ni ne les localisent ».

Le « marronnier « de la lutte contre l'étalement urbain

Mais l'essentiel n'est pas là, il est dans les stratégies à mettre en œuvre pour produire des formes urbaines compatibles avec le développement durable, et en particulier la production de gaz à effet de serre. Quelle forme urbaine privilégier ? La lutte contre l'étalement urbain est-elle le sésame ? Est-elle compatible avec le maintien d'une certaine mixité sociale, et à quelles conditions ? Elle est en tout cas l'objet d'une volonté affichée récurrente des pouvoirs publics depuis…plusieurs décennies.

Un consensus se dégage actuellement sur quelques mots clés, ville compacte, densification, lutte contre l'étalement urbain. Le projet de Schéma Directeur, approuvé par la Région mais non encore applicable, met une priorité sur la densification autour des réseaux de transport en commun. La même idée est reprise avec force dans le projet de loi « Grenelle II », actuellement en discussion devant le Parlement. Et, sur ce qu'on sait du projet de loi Blanc pour l'aménagement de la région capitale, l'accent est mis également sur le développement de quelques pôles prioritaires, situés le long d'une ambitieuse infrastructure de transport en commun, la « double boucle », dont à ce jour ni le tracé, ni la nature, ni le mode de financement ne sont encore connus de façon précise.

Face à ce consensus sur les formes urbaines compactes et denses, il parait utile de faire deux remarques .

En premier lieu, depuis le Schéma Directeur de 1965 élaboré par l'équipe de Paul Delouvrier, l'étalement urbain, quelle que soit la définition que l'on retient, n'a cessé de croitre et embellir. En trente ans, la surface urbanisée a augmenté plus de deux fois plus vite que la population, et ceci malgré des volontés politiques, des lois, des circulaires, des plans etc. Déjà en 1977, le ministère de l'Equipement diffusait une plaquette intitulée avec éloquence »attention mitage », proposant une comparaison des coûts d'urbanisation en fonction de la densité des constructions. On se rappellera la plus récente loi sur la Solidarité et le Renouvellement Urbain du 13 Décembre 2000, qui vise à privilégier la reconstruction de la ville sur la ville par rapport à l'extension urbaine, avec des résultats limités à ce jour.

Il ne s'agit pas dans notre esprit de mettre en cause le bien fondé de cette volonté politique, mais seulement d'observer que d'autres éléments, l'aspiration des gens pour la maison individuelle, le fonctionnement des marchés fonciers, un certain nombre de dispositifs d'incitation financière et fiscale [2], où la pratique des communes responsables de l'urbanisme et l'absence d'une politique foncière proactive ont pesé et continuent à peser d'un poids plus important sur la genèse des formes urbaines. En 2008, près de la moitié de la totalité des constructions neuves ont été construites « en diffus », c'est-à-dire en dehors de toute procédure organisée. Cette proportion peut également être observée en Ile de France, mais avec une « fuite » vers les départements limitrophes.

La deuxième remarque a trait à l'inertie du processus de production urbaine. Bon an mal an, la production annuelle de logements en France- qui reste relativement importante par rapport à d'autres pays, européens en particulier- ne dépasse pas beaucoup 1% du parc existant, et nettement moins dans la région parisienne, où l'objectif de production de logements neufs est très loin d'être atteint. C'est dire que la structure du parc, la morphologie de nos villes, n'évoluera qu'avec une très grande lenteur. Qu'on retienne l'horizon 2020, 2030 ou 2050, la réalisation de la ville durable devra composer avec la ville telle qu'elle est structurée aujourd'hui.

Il peut certes être utile de produire quelques vitrines, que l'on appellera « écoquartiers », où l'on pourra tester et populariser certaines innovations, comme le manifestent par exemple les cas cités de façon récurrente de Bedzed en Angleterre ou du quartier Vauban à Freiburg en Brisgau en Allemagne, mais ils ne sauraient tenir lieu à eux seuls de politique de développement urbain durable. Nous devrons vivre des décennies avec les quartiers existants, et l'éventuel infléchissement dans les formes urbaines produites ne pourrait donc commencer à faire sentir ses effets qu'à long terme. C'est donc sur ce tissu urbain existant que doit porter l'attention, sur les économies d'énergie dans le bâtiment bien sur, mais plus encore sur la restructuration progressive de cet habitat existant, avec une attention toute particulière sur les relations qui peuvent s'établir entre les infrastructures de transport, la localisation des emplois et le logement.

Dans le cas de l'agglomération parisienne, le boom immobilier qui s'est développé depuis la fin du siècle dernier, en l'absence de planification stratégique au niveau de l'agglomération et d'une politique foncière forte à ce niveau, a exacerbé à la fois la ségrégation sociale et l'éclatement des politiques sectorielles. La centrifugeuse sociale que constitue le fonctionnement des marchés fonciers a fonctionné à plein pendant plusieurs années, et la viscosité à la baisse des prix fonciers conduit à la poursuite de ce processus, dans un cadre général de la baisse de la construction neuve dans les zones tendues.

Deux axes paraissent prioritaires pour enrayer cette évolution. C'est d'abord la relance de la planification stratégique à un niveau adéquat. Le « retour de l'Etat » n'est probablement pas la solution dans le contexte décentralisé actuel. Le niveau et la structure restent à définir.

La deuxième condition est la définition et la mise en œuvre d'une politique foncière active et de grande ampleur au niveau de l'agglomération. Des agences foncières publiques ont certes été créées, mais il en existe quatre dans l'agglomération, c'est probablement trois de trop. Et il faudrait définir les voies et moyens de leur intervention pour qu'elles soient mises au service d'une planification stratégique de la région.

Il serait enfin nécessaire d'y adapter le système de fiscalité foncière et immobilière dont le moins qu'on puisse dire est qu'il n'est adapté ni aux objectifs d'équité, ni à ceux d'aménagement.

L'ensemble de ces conditions ne peut prendre son sens que dans le cadre d'une redéfinition forte du cadre institutionnel. De nombreuses propositions ont été faites, et il n'aurait pas grand sens ici de faire une proposition construite d'ensemble, mais il me semble qu'elle doit respecter trois principes.

Le premier est celui d'une autorité d'agglomération, peut être la Région, pour exercer la planification stratégique. Si ce n'était pas la Région, elle devrait être dotée d'un exécutif élu.

Le deuxième principe, au niveau des communes, est de séparer le pouvoir de faire les plans locaux et celui de délivrer les permis de construire. La confusion des deux, au niveau des 1100 communes de la Région, est incontestablement source de beaucoup de confusion et d'incohérence.

La troisième a trait aux finances locales, an particulier les modalités de financement de l'aménagement, qui aujourdhui montrent bien leurs limites. Dans le respect de ces principes, la mise en place d'une politique foncière proactive, forte et à long terme parait un ingrédient essentiel.

Vincent Renard

[1] Sur ce point, on pourra se reporter utilement au document établi par le PUCA du Ministère de l' Ecologie« Lecture des dix projets du grand Paris. Analyse synthétique et remarques transversales » Juin 2009.

[2] Sur ce point, on pourra se reporter en particulier à l'article suivant : Vincent Renard, La ville saisie par la finance, Le Débat, n° 148 , Janvier-Février 2008, pp 106-117.

Renard, Vincent, Politiques foncières comparées et développement urbain. Les stratégies urbaines à long terme face à la volatilité des marchés, Urbia, n°6, été 2008

Gilli, F et Offner, J.M., Paris, métropole hors les murs, Les Presses de Sciences Po, Paris, 2008

Panerai, Ph., Paris métropole ; Formes et échelles du grand Paris, Editions de la Villette, Paris, 2008

ADEF, préface de Michel Delebarre, La ville aux champs, Adef, Paris, 2001

Dossier « le grand Paris », Revue Urbanisme, n°368, printemps 2009

Migrations : Pour un Pacte mondial de solidarité

Lokku, Sonia , Peugeot, Patrick — 2009-06-20T08:46:42Z

Tout comme la défense de l'environnement, la maîtrise humanitaire des migrations est un des défis majeurs du XXIe siècle. Les migrations continuent d'être perçues comme un problème plutôt qu'une solution ; les politiques migratoires actuelles inspirées par ce préjugé varient beaucoup, mais surtout visent à dissuader les immigrants, y compris par la manière forte. En évitant soigneusement d'associer les sociétés civiles à leur conception, elles s'enferment dans des logiques à courte vue qu'il devient urgent d'inverser.

La Cimade, créée en 1939-1940 pour porter aide et conseils aux étrangers expulsés de leur pays d'origine (surtout sous la pression du nazisme en Europe de l'Est et du franquisme en Espagne) s'est développée depuis, au gré des multiples conflits qui, dans de nombreuses régions du monde, ont abouti à forcer des millions d'hommes et de femmes à quitter leur pays pour demander l'asile en France, quand ils le pouvaient, ou solliciter l'accueil provisoire ou définitif aux organisations françaises. Cette association considère que doivent être reconnus au bénéfice de ces étrangers, les mêmes droits qu'à tout être humain présent sur le territoire français : droit à l'aide alimentaire, au logement, à la formation, droit de circulation, etc.

MONDIALISATION ET MIGRATIONS INTERNATIONALES : UN PHÉNOMÈNE COMPLEXE

Les migrations : le chaînon manquant de la mondialisation

Les migrations humaines sont aussi vieilles que l'histoire de l'humanité… Elles ont contribué à son développement et à son enrichissement. Dans un espace désormais mondialisé, où circulent information, biens, services et capitaux, elles restent pourtant sujets à polémiques.

Aujourd'hui, près de 200 millions de personnes vivent de manière temporaire ou permanente hors de leur pays d'origine, soit 3 % de la population mondiale. Bien qu'il ait augmenté depuis quarante ans, ce pourcentage reste encore faible au regard des populations victimes des graves bouleversements de la planète.

Les migrations liées au changement climatique pourraient cependant multiplier par deux le nombre de migrants internationaux d'ici 2050, selon certains chercheurs comme Norman Myers ou Nicholas Stern qui estiment à 200 millions le nombre de migrants qui seront contraints au départ en raison de ce phénomène et de ses effets directs (montée des eaux, salinité des sols, inondations, …).

Les migrations sont sans conteste un des enjeux majeurs du XXIe siècle. Tout comme les enjeux environnementaux, elles nécessitent, pour prévenir les conséquences souvent dramatiques, malgré l'importance des moyens utilisés, d'inventer d'autres modes de gouvernance dépassant le cadre des frontières nationales.

Un phénomène beaucoup plus complexe que les préjugés usuels

Contrairement aux apparences, et au ressenti de certains, les pays riches n'accueillent pas toute la misère du monde. Il y a autant de migrations Sud-Nord que de migrations Nord-Nord ou Nord-Sud (cf. carte des flux migratoires, Atlas des migrations, dans cet article).

Ce ne sont pas toujours les personnes les plus pauvres qui migrent vers le Nord. Bien souvent ceux qui fuient l'extrême pauvreté migrent à l'intérieur de leur propre pays ou dans les pays voisins. D'ailleurs, les pays en développement accueillent 90 % des réfugiés de la planète (cf. encadré, dans l'article).

Source de la carte : C.WIHTOL DE WENDEN, Atlas mondial des migrations, Editions Autrement, 2008.

Seuls 8,5 % des immigrés des pays de l'OCDE sont africains alors que 16,8 % sont asiatiques, 13,5 % européens et 25 % latino-américains [1]. La France est loin d'accueillir toute la misère du monde avec 0,08 % de l'ensemble des migrants de la planète.

Il est de plus en plus difficile de distinguer les pays de départ, des pays d'origine ou de transit. De nombreux pays sont les trois à la fois. C'est le cas par exemple du Maroc ou de l'Algérie qui accueillent des migrants subsahariens en route pour l'Europe ou qui s'y établissent pour étudier ou trouver un emploi.

Enfin, il est faux de croire que plus de développement entraîne moins de migrations. Toutes les études montrent que c'est l'inverse qui se produit à court et moyen termes, comme en témoigne le profil migratoire des pays émergents (Inde, Chine, Brésil).

Les migrants partent pour de nombreuses raisons qui souvent s'additionnent, mais en tout cas se réduisent rarement à la seule attractivité d'un pays (le fameux « appel d'air »).

La distinction entre réfugiés, migrants économiques, migrants du climat est de plus en plus difficile… On part pour fuir des persécutions, un environnement qui se dégrade, un milieu de vie qui devient insoutenable, pour trouver de meilleures opportunités économiques, pour étudier, pour trouver un emploi, pour rejoindre de la famille… Ou pour toutes ces raisons à la fois !

Quant au choix du pays d'immigration, il est souvent dicté plus par l'existence de communautés d'accueil ou par la langue que par tel ou tel aspect de la politique du pays au demeurant mal connue.

Quelles sont donc les réponses politiques apportées à un phénomène aussi complexe, et transnational par nature ?

DES POLITIQUES MIGRATOIRES ESSENTIELLEMENT SÉCURITAIRES

En France, en Europe et plus généralement dans les pays riches, la perception de l'immigration se fait d'abord sur le mode de l'intrusion, voire de "l'invasion", contre laquelle il faudrait se prémunir. Un discours qui trouve écho auprès de populations inquiètes pour leur avenir, surtout en période de récession, et qui est relayé et mis en pratique par les responsables politiques pour mieux capter l'électorat d'extrême droite.

Les États-Unis ont ainsi commencé à ériger un véritable mur le long de la frontière avec le Mexique, mur qui n'est d'ailleurs pas remis en cause par la nouvelle administration Obama.

La France, sous l'impulsion de son ancien Ministre de l'Intérieur et actuel Président de la République a développé le concept d'immigration « choisie », par opposition à l'immigration « subie » et donc indésirable : immigration familiale, asile, immigration irrégulière. La notion de "choix" relevant évidemment, dans ce cas, de celui du pays d'accueil, qui détermine les profils des migrants "acceptables" (cf. en fonction de leurs diplômes, de leurs compétences professionnelles, de leur pays d'origine, …).(cf. en fonction de leurs diplômes, de leurs compétences professionnelles,de leur pays d'origine,…).

Inspirée des politiques de ses États membres, l'Union Européenne (UE) développe une politique d'immigration qui est une illustration criante de l'excessive focalisation sur l'aspect sécuritaire, qui produit une réelle dérive sociétale via l'assimilation progressive des migrations à un délit.

Une approche sécuritaire sous couvert d'approche globale

Depuis le début des années 1990 se construit la politique migratoire européenne, dont la directive retour, votée par le Parlement européen en juin 2008 et le pacte européen sur l'immigration et l'asile, adopté par les pays membres en novembre 2008, constituent le prolongement logique.

Ce sont les députés élus en 2004 au Parlement européen qui ont voté en juin 2008 la directive retour, qui généralise l'enfermement et l'éloignement des demandeurs d'asile comme des sans papiers, avec des durées de rétention qui pourront aller jusqu'à 18 mois.

Dans la foulée, le Conseil Européen, qui réunit les chefs de gouvernements, a adopté sous présidence française un pacte européen sur l'immigration et l'asile qui entérine tout un arsenal de mesures sécuritaires pour lutter contre l'immigration "irrégulière". Il renforce le dispositif Frontex, alliance des marines et des douanes européennes, pour la surveillance des frontières extérieures de l'Union Européenne, généralise l'utilisation de la biométrie et rationalise l'éloignement des étrangers en situation irrégulière (possibilités de charters communautaires, signature d'accords de réadmission avec les pays d'origine).Dans sa partie consacrée aux migrations légales, il promeut une vision purement économique et utilitariste des migrants en se focalisant sur l'immigration « choisie », celle du travail. Il s'intéresse essentiellement à l'immigration de travail des plus qualifiés sans proposer de mesure concrète pour éviter la fuite des cerveaux dans les pays du sud.

Le pacte élude aussi la question de la régularisation des travailleurs sans-papiers, qui comblent pourtant depuis longtemps et de façon quasi permanente, des manques criants de main d'œuvre dans certains secteurs en Europe (construction, services à la personne, restauration, santé, …).

Plus généralement, le pacte insiste sur les devoirs des migrants (travail, intégration, apprentissage de la langue, participation au développement de leur pays d'origine..) mais évoque peu leurs droits, notamment celui de vivre en famille, et ne fait référence à aucun droit en ce qui concerne les sans-papiers.

L'harmonisation des procédures d'asile reste vague et non-contraignante. Les progrès attendus de la mise en place d'une organisation commune au niveau de Bruxelles n'ont pas été mis en œuvre. Est par contre formalisée la possibilité d'externaliser l'étude des demandes d'asile, avant l'arrivée sur le territoire européen, dans des pays, hélas, souvent peu enclins ou préparés au respect des droits humains.

Au nom de « l'approche globale des migrations et du développement », le pacte s'intéresse tout de même aux pays d'origine et de transit. Mais c'est essentiellement pour mieux rendre les frontières européennes imperméables à l'immigration « subie ». Soucieux de s'assurer de la coopération des pays-tiers dans le contrôle des « flux » en amont, et plus particulièrement des pays frontaliers du Maghreb et de l'Est européen, l'UE utilise sans vergogne l'aide au développement comme levier dans les négociations d'accords de réadmission des personnes expulsées et finance grâce à elle la mise en place de politiques de lutte contre l'immigration irrégulière.

Des politiques inefficaces, coûteuses et contraires aux valeurs démocratiques

Il est pourtant illusoire de penser qu'on empêchera le phénomène migratoire en construisant une ligne Maginot aux frontières de l'Europe… L'exemple du mur de Berlin n'est pas si lointain. D'ailleurs sa chute n'a pas engendré une invasion massive vers les pays de l'Ouest…

Tant que le fossé entre pays riches et pays pauvres se creusera, des ressortissants des pays du sud aspireront légitimement à un avenir meilleur pour leurs enfants et tenteront de franchir les frontières. Plus les effets du changement climatique vont se faire sentir, plus des populations prendront la route de l'exil. N'ayant rien à perdre, rien ne les découragera. Ces politiques de répression aux frontières et de repli sur soi sont d'autant plus choquantes que les politiques économiques et commerciales européennes sont loin d'être neutres sur les phénomènes migratoires.

Elles sont surtout une aberration sur de nombreux plans : politique, économique mais avant tout humain.

Des politiques qui ont des conséquences effroyables…

On atteint l'intolérable quand on prend conscience de ce qui se passe à nos frontières – les dizaines de milliers de morts en Méditerranée et dans l'Atlantique [2] – ou en observant la fuite en avant insensée du dispositif d'expulsion des sans-papiers en France et en Europe.

Les téléspectateurs gardent en mémoire les images de Ceuta et Melilla, où pour la première fois aux frontières de l'Europe des migrants sont morts sous les balles de garde-frontières. Ou bien celles des noyés dans le détroit de Gibraltar, aux abords des Canaries ou de l'île de Lampedusa...

Ces morts ne sont pas l'illustration d'une vague d'immigration sans précédent vers l'Europe car les migrants coincés de l'autre côté de la Méditerranée sont infiniment moins nombreux que ceux qui arrivent par voie aérienne et de manière parfaitement légale.

Ces morts aux frontières sont une des conséquences des politiques migratoires européennes. En érigeant des forteresses à ses frontières, en distribuant au compte-gouttes des visas et en incitant des pays peu scrupuleux en matière de droits humains à jouer les gendarmes de l'Europe, l'UE pousse de plus en plus de migrants à emprunter des filières clandestines, qui prospèrent par la même occasion.

La sécurisation des frontières et la répression dans les pays de transit insécurise la migration et met les migrants en danger. Elles rendent leur parcours de plus en plus long, coûteux et surtout dangereux.

Le déploiement de patrouilles maritimes le long du littoral sénégalais par exemple, contraint les « pateras » (ou bateaux de fortune) à filer directement en haute-mer au lieu de longer les côtes et de bifurquer au dernier moment vers les Iles Canaries.

… et qui sont contre-productives

De telles politiques sont par ailleurs contraires aux valeurs fondatrices de l'Europe : paix, démocratie, solidarité, justice, respect des droits humains et libre circulation.

Elles divisent l'humanité entre les plus riches qui peuvent circuler librement et les plus pauvres qui sont assignés à résidence, au risque d'accroître les risques de conflits et d'isoler l'Europe du reste du monde.

Source de la carte : C.WIHTOL DE WENDEN, Atlas mondial des migrations, Editions Autrement, 2008.

En exportant leur modèle de gestion des migrations, elles remettent en cause les mécanismes et traditions de libre-circulation des autres régions.

Elles sont d'autant plus absurdes qu'il y a un large consensus parmi les démographes pour dire que l'Europe vieillissante a besoin des migrations, tant sur le plan démographique qu'économique.

Le coût de ces politiques répressives est par ailleurs impressionnant. En France, une expulsion coûte environ 21 000 € d'après la Commission des finances du Sénat, chiffre d'ailleurs sous-estimé de leur propre aveu. Le budget de l'agence Frontex a été multiplié par deux entre 2007 et 2009 et le fonds « retour » par dix... Dans le même temps, les politiques d'intégration ou d'aide au développement voient leurs moyens toujours plus réduits.Enfin, en criminalisant et précarisant les migrants dans les pays d'accueil, on diminue l'impact positif des migrations sur le développement.

En empêchant l'immigration de travail peu qualifié, on ne répond ni aux besoins du marché du travail en Europe et on ne soulage pas non plus l'excès de cette main d'œuvre dans les pays du sud.

En précarisant les migrants dans les pays d'accueil, on réduit la possibilité des migrants de contribuer pleinement au développement de leur pays d'origine, comme ils le font si souvent : les transferts d'épargne vers les pays d'origine représentent en effet deux à trois fois les montants de l'Aide Publique au Développement.

Parce qu'elles sont porteuses de grandes incertitudes les crises mondiales actuelles favorisent la résurgence de sentiments racistes et xénophobes en Europe. Les pays-tampons aux frontières de l'Europe, désormais contraints d'empêcher les migrants de passer, connaissent également un regain de racisme et de xénophobie.

Il est grand temps de stopper cette spirale infernale avant que ses effets dévastateurs ne soient irrémédiables.

Pour un monde de plus de 6 milliards d'habitants, le XXIe siècle sera celui de la solidarité (au sens littéral : "en solido" = "en entièreté", nous sommes "partie d'un tout") ou verra s'instaurer des pratiques de guerre aux frontières.

L'enjeu de la solidarité conditionne le devenir de l'humanité, et mérite une mobilisation mondiale à l'échelle de celle qui s'organise aujourd'hui autour de la lutte contre le changement climatique.

Cela passe notamment par des changements radicaux en matière de gouvernance des migrations.

L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ D'UNE AUTRE GOUVERNANCE DES MIGRATIONS

Un cadre institutionnel et légal international inadapté

Le cadre légal international concernant les migrations reste très imparfait. La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, mentionne le droit d'émigrer mais pas celui d'immigrer [3] , sauf pour les demandeurs d'asile qui ne peuvent être refoulés.

Si la Convention de Genève protège les réfugiés, elle ne s'applique pas à ceux dont la vie est menacée du fait de la dégradation de leur environnement ou de la perte de leurs moyens de subsistance.

Migrations internationales - Faits & Chiffres

Tous à notre porte ?

En 2005,on dénombre près de 200 millions de migrants internationaux, soit 3 % de la population mondiale en tenant uniquement compte de ceux qui ont vécu hors de leur pays pendant plus d'un an (Rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005.
Parmi eux, près de 11,4 millions de réfugiés, chiffre qui atteint 37,4 millions avec les déplacés internes et apatrides (Rapport du Haut Commissariat aux Réfugiés 2007).
5 à 7 millions de sans-papiers en Europe, environ 1 % de la population européenne et 12 millions de sans-papiers aux États-Unis (Atlas mondial des migrations, Editions Autrement, 2008) -* 50 millions de réfugiés environnementaux d'ici 2010 (Université des Nations-Unies, Bonn, Octobre 2007) et 200 millions d'ici 2050 (Stern Review, 2007).
Près de la moitié des migrants internationaux sont des femmes : 48,6 % (Rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005).
Autant de migrations Sud-Nord (62 millions) que de migrations Nord-Nord ou Nord-Sud (respect. 53 et 14 millions) (Atlas des migrations 2008, Editions Le Monde).
On estime les profits de la traite des êtres humains à 10 milliards de dollars par an (Rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005).

Les pays du Nord : terres d'asile ?

90 % des réfugiés vivent dans les pays en développement (Nations Unies, Rapport annuel du HCR, 2006).
De 1994 à 2003 quelque 5 millions de personnes ont demandé l'asile dans les pays industrialisés ;le statut de réfugié ou un statut équivalent a été accordé à 1,4 million d'entre eux, soit 28 % (Rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005).
222 900 demandes d'asile dans les pays de l'UE en 2007 (Rapport HCR 2008),cela représente 0,04 % de la population européenne.
De 1998 à 2007, le taux d'admission au territoire français à la frontière au titre de l'asile est passé de 42,8 % à 29,9 %, soit près de 70 % de personnes refusées ( Rapport OFPRA 2007).
L'Europe des 27 a enregistré près de 240 000 demandes d'asile en 2008, soit 480 demandeurs par million d'habitants en Europe. Ces demandeurs étaient principalement de nationalité iraquienne (29 000, soit 12 % de l'ensemble des demandeurs), russe (21 100, soit 9%), somalienne (14 300,soit 6 %), serbe (13 600, soit 6 %) et afghane (12 600, soit 5 %). Source : EUROSTAT, communiqué de presse du 8 mai 2009.
73 % de ces demandes ont été rejetées et seuls 24 425 demandeurs (13 %) se sont vu octroyer le statut de réfugié, 18 560 (10 %) la protection subsidiaire et 8 970 (5 %) une autorisation de séjour pour des raisons humanitaires. Source : EUROSTAT, communiqué de presse du 8 mai 2009.
Les États membres ont procédé à 174 275 expulsions en 2007 : principalement des Albanais (39 %), des Marocains (10 %), des Ukrainiens (7 %), des Algériens (3 %) et des Turcs (3 %), des Serbes/ Monténégrins (2 %) et des Brésiliens (2 %). Source : European Commission, Third annual report on the development of a common policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human beings, external borders, and the return of illegal residents, Brussels, 9.3.2009 SEC(2009) 320 final.
En recensant uniquement les faits relatés par la presse, le nombre de morts aux frontières s'élève à ce jour à 13 771 personnes : 9 810 morts en mer Méditerranée et dans l'océan Atlantique, 1 072 morts en mer Egée, 603 morts en mer Adriatique, 624 dans l'océan Indien pour rejoindre l'île française de Mayotte, 1 691 morts dans le désert du Sahara, 352 morts asphyxiés dans des camions, 112 morts d'hypothermie dans les montagnes grecques et turques, 29 morts entre Calais et l'Angleterre…

Source :www.fortresseurope.blogspot.com

Les migrants, une richesse pour le Nord et le Sud

De 1995 à 2000, la population européenne aurait diminué de 4,4 millions sans l'immigration (Rapport de la Commission mondiale sur les migrations internationales, 2005).
De 1991 à 1995, pour chaque hausse de 1 % de la population d'un pays causée par l'immigration, le produit intérieur brut augmente de 1, 25 à 1,5 % (Bureau International du Travail, Une approche équitable pour les travailleurs migrants dans une économie mondialisée, 2004).
En l'absence de migration, dans les cinquante ans à venir, l'UE verrait sa population diminuer de 43 millions, soient 11 % (Source ONU cité dans l'Atlas des migrations 2008, Editions Le Monde)
L'Espagne a procédé en 2005 à la régularisation de plus de 600 000 personnes et a reconnu publiquement l'apport positif des travailleurs étrangers non qualifiés à l'économie nationale.Selon le Rapport sur le poids de l'immigration dans les finances du pays,les 3,3 millions d'étrangers arrivés depuis dix ans en Espagne contribuent à 1,6 point des 3,8 % de croissance annuelle du PIB. Et les finances publiques sortent gagnantes des impôts et taxes payés par les travailleurs.
En 2007,les transferts d'argent envoyé par les migrants à destination des pays en développement s'élèvent à environ 251 milliards de dollars,soit 2 fois et demi l'aide publique au développement,estimée à 104 milliards de dollars en 2007 (Atlas des migrations 2008, Ed. Le monde et Rapport OCDE 2007 sur l'aide au développement).

La Convention internationale sur la Protection des Droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 1990 est entrée en vigueur.

Elle rappelle un certain nombre de droits fondamentaux pour les travailleurs migrants en situation régulière mais aussi pour ceux qui ne le sont pas. Elle n'a cependant été ratifiée par aucun des principaux pays dits « d'accueil » : aucun pays de l'Union Européenne, pas plus que les États-Unis ou l'Australie...

Le système des Nations Unies intègre la question des migrations mais aucune structure n'y est entièrement dédiée et chaque organisation l'aborde sous un angle spécifique : le HCR pour les réfugiés et personnes déplacées, le Conseil des Droits de l'Homme sous celui des droits, le PNUD sous l'angle développement, l'UNICEF sous celui des mineurs isolés et la traite, l'OIT sur les travailleurs migrants.

L'Organisation Internationale des Migrations (OIM) est une organisation inter-gouvernementale qui revendique son autonomie par rapport au système onusien. Elle fonctionne davantage comme un prestataire de services auprès des Etats et institutions multilatérales. Elle ne revendique pas de rôle institutionnel en matière de gouvernance globale des migrations. Elle est par ailleurs fortement impliquée sur des programmes d'aide au retour et de dissuasion à l'immigration clandestine financés par l'Union Européenne, et de nombreuses ONGs se posent des questions sur son rôle de « bras humanitaire » des politiques européennes de contrôle des flux migratoires.

L'ancien Secrétaire Général des Nations Unies, Kofi Annan, conscient de cet enjeu planétaire a lancé fin 2006 le premier Dialogue de Haut Niveau sur les Migrations et le Développement à New York, prolongé ensuite par la tenue d'un Forum Global sur les Migrations et le Développement à l'initiative de la Belgique en 2007 puis des Philippines en 2008.

Bien que ce processus inter- gouvernemental ne soit pas placé sous l'égide des Nations-Unies, ne soit pas contraignant et se borne pour le moment à l'échange de bonnes pratiques, il a le mérite d'exister. Point important, il inclut également en amont un forum des sociétés civiles dont les recommandations sont portées au forum inter-gouvernemental. C'est déjà en soi un progrès…

Des politiques qui sont définies par les États et surtout les États du Nord

En effet, les politiques migratoires ne sont élaborées pour le moment que par les acteurs étatiques et plus particulièrement les États du Nord. Ils arrivent parfois à s'accorder au niveau régional, comme c'est le cas de l'UE, ce qui leur permet de mieux imposer leurs vues aux pays d'origine et de transit. L'exemple de la conférence interministérielle euro-africaine sur les migrations et le développement à Rabat en 2006 puis Paris en 2008 est flagrant à ce titre.

L'élaboration de ces politiques fait rarement l'objet de débats en dehors du cadre étatique. Le pacte européen adopté sous Présidence française de l'UE n'a fait l'objet d'aucune consultation avec la société civile ni en France ni en Europe. Il n'a d'ailleurs été présenté en France à la Commission Nationale Consultative des Droits de l'Homme qu'après son adoption…

La société civile n'a pas non plus été conviée, ne serait-ce qu'à travers l'organisation d'un forum parallèle, aux deux conférences euro-africaines sur les migrations et le développement.

Pourtant, à chaque fois, elles s'étaient mobilisées, à Rabat comme à Paris et avaient produit une série de recommandations : Le Manifeste euro-africain en 2006 puis les 70 recommandations « Des ponts, pas des murs ! » en 2008. Lorsque qu'une délégation « Des ponts, pas des murs » a voulu se rendre aux abords de la conférence pour remettre le fruit de son travail, les organisateurs français ont non seulement refusé l'accès mais ont refusé de venir chercher ces documents. Alors qu'au pays des Droits de l'Homme, on sait reconnaître le bénéfice, dans de nombreux domaines, d'une concertation avec la société civile : Grenelle de l'environnement, États généraux de l'insertion, etc. !

Le rôle déterminant des autres acteurs, à commencer par les migrants…

Pourtant les migrations concernent en premier lieu… les migrants. Il ne s'agit pas de concevoir des politiques concernant la circulation des biens ou des services, il s'agit là d'êtres humains…

De nombreux acteurs devraient donc logiquement être impliqués, dont le regard et la pratique de terrain aideraient à mieux cerner les enjeux et développer enfin des politiques qui bénéficient à tous : aux pays d'accueil, aux pays de transit, aux pays d'origine et surtout aux migrants eux-mêmes.

Il s'agit bien sûr des migrants et de leurs associations, des ONGs de développement ou de défense des droits qui travaillent sur cette thématique, mais aussi des employeurs, des syndicats, des collectivités locales qui travaillent à l'échelle des territoires, ou des organisations religieuses qui sont souvent au côté des migrants tout au long de leur parcours…

C'est un Grenelle des migrations à l'échelle mondiale qui serait souhaitable.

Face à cette complexité, quel mode de gouvernance proposer ?

L'implication des migrants et de la société civile à tous les niveaux est une évidente nécessité et un préalable si l'ambition est de répondre de manière compréhensive aux défis posés par les migrations.

Partie intégrante des enjeux du développement durable (par ce qu'elle sous-tend en termes de diversité culturelle, de cohésion sociale, …), la question des migrations doit pouvoir être mise au débat à plusieurs niveaux, articulés entre eux :

à l'échelle locale dans les territoires d'origine et d'accueil pour créer davantage de liens entre le « ici » et le « là-bas », contribuer à changer de regard sur les migrations et tuer dans l'œuf l'émergence de sentiments racistes et xénophobes ;

à l'échelle de chaque État pour aboutir à des politiques nationales respectueuses des intérêts de chacun et pour que la société civile puisse faire entendre les considérations liées au respect des droits et à la justice ;

à l'échelle internationale pour contre-balancer un dialogue forcément inéquitable entre pays d'origine, de transit et d'accueil.

Face à un phénomène global, complexe, changeant et par définition transnational, il devient urgent d'entamer ce processus.

L'expérience du développement durable nous enseigne qu'un tel mode de gouvernance prend plusieurs années voire plusieurs décennies…

Beaucoup trop de retard a déjà été accumulé et les signes d'ouverture sont encore hélas faibles du côté des Etats. Il est crucial d'obtenir la mise en place d'un tel processus en construisant des alliances larges au sein de la société civile et en s'inspirant de l'expérience du processus de l'Agenda 21.

Patrick Peugeot et Sonia Lokku

[1] OCDE, La cohérence des politiques au service du développement : migrations et pays en développement, 2007.

[2] Le dernier recensement de Fortresseurope ( http://www.fortresseurope.blogspot.com/ ) fait état de 13.444 morts aux frontières de l'Europe depuis 1988. Il ne s'agit que du nombre de morts dont la presse se fait l'écho…

[3] Cf. Art 13-2 : « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays »

Sites internet d'ONG' s et réseaux d'ONG' s travaillant sur ces questions :

Publications auxquelles se réfère cet article :

• B.BADIE, R.BRAUMAN, E.DECAUX, G.DEVIN, C.WIHTOL DE WENDEN, Pour un autre regard sur les migrations – Construire une gouvernance mondiale, Editions La Découverte, Paris 2008.

• LA CIMADE, 75 propositions pour une politique d'immigration lucide et réfléchie, septembre 2007, http://www.cimade.org/assets/0000/0...

• LA CIMADE, Causes Communes N° 57, La France présidente d'une Europe Forteresse, juin 2008

• LA CIMADE, Positionnement sur les politiques européennes en matière d'asile et d'immigration, juillet 2008, http://www.cimade.org/uploads/File/...

• N.MEYERS, Environmental Refugees:An Emergent Security Issue,' 13th Economic Forum, Prague, May 2005

• N.STERN, The Economics of Climate Change:The Stern Review, Cambridge University Press, Cambridge, 2007.

L'Europe sur la voie du développement durable ?

Mathieu, Jean-Luc, Mousel, Michel — 2009-06-12T14:47:23Z

Partie d'à peu près rien – puisque ce n'était pas une compétence explicite – la politique européenne de l'environnement a atteint une dimension à la fois interne à l'Europe et externe, dans le monde, de premier plan. De nombreux signes montrent qu'elle ne peut poursuivre son trajet dans l'isolement par rapport aux autres politiques – changement climatique, santé environnementale, et maintenant répondre aux défis des crises accumulées. Mais l'ascension du développement durable n'est pas aussi irrésistible que celle, auparavant, de l'écologie. Il faut en comprendre les raisons et y remédier, vite.

La naissance de l'Europe en tant qu'institution a précédé de peu l'irruption dans le débat public et les politiques de la question de l'environnement. Cette circonstance a eu une double conséquence :d'abord, la Communauté économique européenne, toute polarisée comme son nom l'indiquait sur la construction d'un ensemble économique à l'échelle de ce qui allait devenir la mondialisation, n'avait ni la compétence ni l'intérêt qui aurait pu rapidement la mettre à l'écoute d'une demande naissante “d'écologie” en accompagnement de la fin du cycle d'après guerre ; ensuite, c'est dans une conflictualité aiguë avec les intérêts économiques que des questions d'ordre environnemental ont fini par remonter au niveau européen : ou bien les acteurs économiques deviennent progressivement transnationaux et les États nationaux perdent leur capacité d'arbitrage, ou bien, perdurant dans un cadre national, ce sont les questions d'égalité de concurrence qui les conduisent à faire des États membres leurs avocats à Bruxelles. Les deux configurations coexistent (et encore aujourd'hui).Elles ont en commun d'amener l'Europe à privilégier l'environnement “hard”, au détriment d'autres préoccupations écologiques, à faire du “management environnemental” [1] une sous-discipline du management tout court. Cela aurait cependant pu conduire l'institution européenne à être très attirée par ce que l'on allait appeler “éco-développement” puis développement durable. Cela la conduira plutôt à plaider progressivement pour l'introduction de doses (si possible croissantes) de préoccupations écologiques dans les autres politiques communautaires.

La montée en puissance du domaine de l'environnement

Le résultat n'en est pas moins cette omniprésence des catégories juridiques européennes dans les droits nationaux des États membres, comme il est convenu de le rappeler. Cela résulte moins d'une appropriation par l'Europe des domaines auparavant de responsabilité nationale (le principe de subsidiarité aurait été là pour y veiller),que de la construction pour une large part “sui generis” du domaine de l'environnement, souvent en réaction à des scandales, des accidents, des campagnes de presse, des mouvements de la société civile, tous dans une période où les “dégâts du progrès” deviennent visibles.

Le tableau ci-dessous s'efforce de retracer quelques actes importants des institutions européennes avec leurs dates. On voit :

1) que les sujets s'approfondissent à l'intérieur du champ économique,

2) que des domaines demeurent absents (écologie urbaine par exemple),

3) que certains secteurs sont, nommément ou de fait, les plus concernés (automobile, chimie).

Grandes dates	de la	politique	européenne d'environnement

--------------------	--------	----------	---------------------------------
	1979	D	conservation oiseaux
			sauvages
Nature	--------	----------	---------------------------------
		D	habitats
	1992	----------	---------------------------------
		D	Natura 2000 (2004)
--------------------	--------	----------	---------------------------------
	1975	D	premières normes sur
			eau potable
	--------	----------	---------------------------------
		D	“Directive nitrates”
Eau	1991	----------	---------------------------------
		D	Directive “ERU”
	--------	----------	---------------------------------
	2000	D	(directive cadre) toutes
			eaux
--------------------	--------	----------	---------------------------------
			premières normes
	1970	D	/valeurs limites
			automobiles
	--------	----------	---------------------------------
Pollution	1980	D	“Directive SO » [2]
Atmosphérique	puis 1984		(carburant + industrie)
	--------	----------	---------------------------------
	1996	D	air ambiant (directive cadre)
	--------	----------	---------------------------------
	1999	D + R	Polluants organiques
			persistants “POPs”
--------------------	--------	----------	---------------------------------
	1991	D	Déchets dangereux
	--------	----------	---------------------------------
Déchets			directive cadre sur
	2008	D	l'ensemble déchets
			recyclage
--------------------	--------	----------	---------------------------------
Risques	1982	D	“Seveso”I
industriels	--------	----------	---------------------------------
	1996	D	“Seveso”II
--------------------	--------	----------	---------------------------------
Produits chimiques /	2001	D+R	OGM/ [3]
santé	--------	----------	---------------------------------
	2006	R	“REACH”
--------------------	--------	----------	---------------------------------
Climat	2002		Approbation du
			Protocole de Kyoto
--------------------	--------	----------	---------------------------------

D : directive R : règlement

A cet égard la première directive d'envergure, en date de 1970, est symbolique : elle amorce la longue série de normes édictées sur les pollutions liées aux carburants, sujet sur lequel les États-Unis avaient pris de l'avance, matière à diatribes interindustrielles souvent relayées par les États membres, exemple précoce d'obstination technologique et d'autisme sociétal.

À ce tableau, il convient encore d'ajouter les quelques dates qui ont jalonné l'installation de l'environnement comme un domaine considéré à part entière dans les politiques européennes : le sommet européen de Paris, en 1972, alors qu'on est encore dans l'Europe à 6 et à la veille d'un élargissement géographique et thématique, qui définit les actions comme devant être menées dans le domaine des déchets, de la pollution de l'air et de la qualité de l'eau ; le traité d'Amsterdam (1997) pour qui “les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté” ; Cette légalisation par le traité a été relayée par le Conseil de Cardiff (1998) qui était censé avoir lancé ce processus d'intégration, avec un résultat plus que mitigé . Alors l'invocation de cette nécessaire intégration revient, en particulier dans le “programme d'action pour l'environnement” (6e du nom, 2001- 2010) pour ses quatre priorités : climat, diversité biologique, santé, déchets. Avec pratiquement toujours les mêmes difficultés pour y parvenir.

L'exemple du domaine climat-énergie

En témoigne l'exemple de la politique européenne du climat. L'Union Européenne s'est montrée généralement exigeante dans les négociations internationales ; elle a réussi à ne pas se laisser paralyser par la politique Bush ; elle a plusieurs fois (mais insuffisamment) été assez habile pour se trouver aux côtés des pays “moins développés”. Elle se fixe même dans son “paquet climat” des objectifs qui visent clairement à jouer un rôle d'entraînement. Mais son bilan propre ne contribue pas à sa capacité de conviction, et il serait temps de percevoir que son challenge avec les États-Unis n'est pas éternellement à son avantage.

Que se passe-t-il donc ? Evidemment une majorité d'États membres traînent les pieds espérant comme toujours que d'autres porteront le fardeau. Mais personne n'ignore qu'il en sera toujours ainsi si l'Europe ne se dote pas de moyens d'impulsion des politiques sectorielles (logement et habitat, transports, alimentation, services urbains, etc.et aussi fiscalité).Les proclamations sont sans effet – à part un début de déblocage sur les soutes aériennes –, aucune extension cohérente avec les exigences du moment ne sont en vue :ainsi les questions relatives à la ville restent étrangères au champ d'action européen, sauf, et il faut s'en féliciter, vis-à-vis d'initiatives comme la Convention des Maires pour l'énergie et le climat . En fait, l'importance de la rupture nécessaire avec les cloisonnements hérités du passé (comme pour les autres niveaux de décision politique) ne s'accommode pas de timides pénétrations, à la marge, des questions environnementales dans la cour des “grandes” questions politiques ou supposées telles.

Emissions de gaz à effet de serre dans l'U.E à 15 et objectifs de Kyoto

Source : Agence européenne pour l'environnement, Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2008

En fait, les plus récentes positions favorables au renforcement de l'intégration des questions environnementales dans les divers secteurs des politiques européennes se sont accompagnées de références de plus en plus explicites au Développement Durable. Cela n'a pas été extrêmement rapide, après Rio… Il a fallu pour cela attendre le Traité d'Amsterdam (1997), qui énonce le principe du “développement durable” tant dans le traité sur l'Union européenne [4] que dans celui relatif à la Communauté européenne. Il est d'ailleurs intéressant de noter que le même Traité rassemble des compétences nouvelles – l'égalité hommes/femmes, la garantie des droits sociaux, un niveau élevé de l'emploi, le rôle des services publics, le respect de l'environnement – qui désormais feront explicitement partie des principes de base de la construction européenne. Même si ce rapprochement n'est pas volontairement souligné, il y aurait bien là un parfum de soutenabilité. Et tout cela est effectivement couvert par l'affirmation selon laquelle l'Union européenne se doit “de promouvoir le progrès économique et social ainsi qu'un niveau d'emploi élevé et de parvenir à un développement équilibré et durable ». Rien de moins.

La stratégie européenne, une tentative de “tuilage” vers le Développement Durable ?

Un tel projet comporte à la fois du flou rhétorique et une certaine hardiesse de la part des États membres qui la contresignent, semblant ainsi accepter une gouvernance élargie de l'Union ; hardiesse également de la part de la Commission qui, d'une certaine façon, réédite mais en grand le “coup” de 1970/1972 pour l'environnement, alors qu'elle va ainsi s'intéresser à une multiplicité de sujets en partie inédits pour elle. C'est sur cette base que va s'élaborer une stratégie européenne en faveur du développement durable (SEDD), parallèlement au 6e plan d'action pour l'environnement qui entend “définir les objectifs et priorités environnementales qui seront partie intégrante de la stratégie européenne en faveur du développement durable”. Elle a été adoptée par le Conseil européen de Göteborg (2001), complétée par un volet “externe” pour être présentable à Johannesburg, et soumise à un processus de révision depuis 2006, sur lequel le nouveau Parlement européen élu en 2009 aura à se prononcer.

Les 10 “principes directeurs des politiques”
1 promotion et protection des droits fondamentaux : “placer les êtres humains au centre des politiques de l'UE en promouvant les droits fondamentaux, en combattant toutes les formes de discrimination et en contribuant à la réduction de la pauvreté et à l'élimination de l'exclusion sociale dans le monde entier”. 2 solidarité intra et intergénérationnelle. 3 société ouverte et démocratique. 4 participation des citoyens. 5 participation des entreprises et des partenaires sociaux. 6 cohérence des politiques et gouvernance. Il s'agit de “promouvoir la cohérence entre toutes les politiques de l'UE et entre les actions menées aux niveaux local, régional, national et mondial, afin d'augmenter leur contribution au DD”. 7 intégration politique. Il s'agit de “promouvoir l'intégration de considérations d'ordre économique, social et environnemental”. 8exploitation des meilleures connaissances disponibles. 9 principe de précaution. 10 principe du pollueur payeur.

Les 10 “principes directeurs des politiques”

1 promotion et protection des droits fondamentaux : “placer les êtres humains au centre des politiques de l'UE en promouvant les droits fondamentaux, en combattant toutes les formes de discrimination et en contribuant à la réduction de la pauvreté et à l'élimination de l'exclusion sociale dans le monde entier”.

2 solidarité intra et intergénérationnelle.

3 société ouverte et démocratique.

4 participation des citoyens.

5 participation des entreprises et des partenaires sociaux.

6 cohérence des politiques et gouvernance. Il s'agit de “promouvoir la cohérence entre toutes les politiques de l'UE et entre les actions menées aux niveaux local, régional, national et mondial, afin d'augmenter leur contribution au DD”.

7 intégration politique. Il s'agit de “promouvoir l'intégration de considérations d'ordre économique, social et environnemental”.

8exploitation des meilleures connaissances disponibles.

9 principe de précaution.

10 principe du pollueur payeur.

L'idée d'un passage de politiques environnementales enfermées dans leur spécialité au concept plus transversal de Développement Durable comme étant un moyen de les articuler aux autres domaines pouvait paraître pertinente, et d'ailleurs, les lignes directrices de la stratégie européenne rassemblent bien les actions préconisées autour de ses “fondamentaux”. Les 4 “objectifs-clés ”énoncés sont : la protection de l'environnement, l'équité et la cohésion sociales, la prospérité économique et “assumer nos responsabilités internationales”. C'est le “carré magique” du DD pour une partie de la planète. Quant aux principes directeurs, ils mixent les thèmes de la Déclaration de Rio avec des sujets plus proches, par exemple, de la Charte française :

La stratégie elle-même est structurée autour de sept “défis”, qui s'efforcent d'intégrer des préoccupations environnementales et socio-économiques – mais on voit que dans l'un des champs comme dans l'autre le gant n'est pas vraiment relevé [5].

“Changement climatique et énergie propre”. C'est le domaine le plus analysé par la stratégie, celui aussi où l'Europe tient le cap pour ce qui est des objectifs poursuivis (“paquet climat” de décembre 2008), avec la volonté

Contradictions et convergence
On parle d'Europe-marché versus Europe-projet. Marché, c'était le modèle anglo-saxon, celui de la soi-disant autorégulation qu'on voit maintenant sur la défensive. Projet, c'est un peu trop vague, on doit le concrétiser. (...) “Business as usual” n'est pas une solution, il faut des politiques qui cadrent avec la crise structurelle, les défis long terme, celle du climat, de la biodiversité et de la pauvreté dans le monde – et considérer la crise immédiate comme une opportunité. La politique de relance ne doit pas recommencer ce qu'on a fait dans le passé, prendre des mesures qui sont intéressantes d'un point de vue économique mais qui vont par exemple nous conduire à consommer plus d'énergie – alors on va payer l'addition plus tard, puisqu'il faut de toutes façons réduire nos émissions de gaz à effet de serre. Il s'agit non pas de rendre l'énergie meilleur marché, mais prendre les mesures pour isoler les maisons, à bon marché. La convergence entre stratégie européenne de développement durable et la stratégie de Lisbonne, c'est vraiment stratégique. On voit que ces dernières années les responsables politiques n'ont pris au sérieux que la stratégie de Lisbonne et pas du tout celle du développement durable. On sait où ça mène : il faut donc intégrer les deux stratégies. On voit aujourd'hui que les prix des ressources naturelles vont augmenter, surtout quand on va internaliser les coûts externes. Les gens modestes vont penser : le développement durable, ce n'est pas pour nous, on va être exclus de la société… Raison de plus pour trouver un système, comme on l'a fait avec la sécurité sociale, de “solidarité mutuelle” face aux risques écologiques (…). La question du “travail décent” est aussi un point important. Ian Smedt

Contradictions et convergence

On parle d'Europe-marché versus Europe-projet. Marché, c'était le modèle anglo-saxon, celui de la soi-disant autorégulation qu'on voit maintenant sur la défensive. Projet, c'est un peu trop vague, on doit le concrétiser. (...) “Business as usual” n'est pas une solution, il faut des politiques qui cadrent avec la crise structurelle, les défis long terme, celle du climat, de la biodiversité et de la pauvreté dans le monde – et considérer la crise immédiate comme une opportunité. La politique de relance ne doit pas recommencer ce qu'on a fait dans le passé, prendre des mesures qui sont intéressantes d'un point de vue économique mais qui vont par exemple nous conduire à consommer plus d'énergie – alors on va payer l'addition plus tard, puisqu'il faut de toutes façons réduire nos émissions de gaz à effet de serre. Il s'agit non pas de rendre l'énergie meilleur marché, mais prendre les mesures pour isoler les maisons, à bon marché.

La convergence entre stratégie européenne de développement durable et la stratégie de Lisbonne, c'est vraiment stratégique. On voit que ces dernières années les responsables politiques n'ont pris au sérieux que la stratégie de Lisbonne et pas du tout celle du développement durable. On sait où ça mène : il faut donc intégrer les deux stratégies.

On voit aujourd'hui que les prix des ressources naturelles vont augmenter, surtout quand on va internaliser les coûts externes. Les gens modestes vont penser : le développement durable, ce n'est pas pour nous, on va être exclus de la société… Raison de plus pour trouver un système, comme on l'a fait avec la sécurité sociale, de “solidarité mutuelle” face aux risques écologiques (…). La question du “travail décent” est aussi un point important.

Ian Smedt

de maintenir le réchauffement global en dessous de 2 °C et de répondre à la crise annoncée des ressources énergétiques. Mais la modestie des résultats n'est pas à la hauteur. Le paradoxe tient sans doute à ce que c'est celui où les carences institutionnelles (U.E. et États membres) et fonctionnelles (au sein de la Commission) sont les plus pénalisantes.

“Transport durable”. L'objectif est de veiller à ce que les systèmes de transport répondent aux besoins environnementaux et socioéconomiques de la société tout en minimisant leurs incidences dommageables sur l'économie, la société et l'environnement. Le résultat n'est pas satisfaisant : les émissions de CO2 liées aux transports ont continué à augmenter sur l'ensemble du territoire européen. Lorsqu'elle appelle au développement des voies fluviales et des transports par chemin de fer, la Commission est peu entendue – ou le Commissaire à l'environnement l'est peu de ses collègues. Quant au secteur maritime, le “Paquet Erika III”, visant à renforcer les mesures de protection contre les pollutions en provenance de navires “sous normes”, a été rejeté par le Conseil des ministres.

“Consommation et production durables”. L'objectif est de promouvoir des modes de production et de consommation durables. Mais les moyens d'action restent faibles et, pour reprendre un euphémisme de la Commission, “ce potentiel reste inexploité”.

“Conservation et gestion des ressources naturelles”. L'objectif général est d'améliorer la gestion et d'éviter la surexploitation des ressources naturelles, en reconnaissant la valeur des services éco systémiques. L'utilisation globale des ressources non renouvelables par unité de produit augmente. Des progrès ont été enregistrés dans la qualité de l'air, mais la situation des eaux de surface reste souvent préoccupante de même que celle des populations de poissons.

La Commission n'a cessé de rappeler que l'activité de la plupart des flottes de pêche européennes est trop intensive pour assurer la durabilité de la pêche. Mais, constamment, la fixation des quotas et la poursuite de diverses pratiques, ainsi que le refus de contrôler et de surveiller efficacement le respect des règles adoptées, donc d'en sanctionner les violations, tournent encore le dos à une pêche durable, respectueuse des écosystèmes.

Dans la PAC réformée, en 2003, a été introduit un “deuxième pilier” devant corriger les effets de l'agriculture intensive sur l'environnement et promouvoir l'amélioration de la qualité de la vie en milieu rural. Mais c'est très insuffisant et cela devra être remis en chantier pour la nouvelle révision de 2013.

Au total, l'empreinte écologique européenne montre que l'Union consomme des ressources qui dépassent de beaucoup les possibilités de reconstitution des écosystèmes.

“Santé publique”. L'objectif général est de promouvoir une santé publique de qualité sans discriminations et d'améliorer la protection contre les menaces pour la santé. “Il n'existe pas beaucoup d'exemples de bonne coopération interministérielle et intersectorielle sur la santé publique”. Or il est à craindre qu'en l'absence de redressement des politiques visant souvent à réduire les dépenses publiques de santé et de sécurité sociale, l'une des conséquences de la crise soit une augmentation des pathologies des personnes les plus vulnérables.

Le triptyque institutionnel et l'environnement

On a d'abord la Commission qui a le monopole de la proposition, selon un processus collégial, complexe, souvent après consultation de la société civile. Ensuite, on a le Conseil réunissant les États membres, qui en matière d'environnement statue à la majorité qualifiée et qui souvent affaiblit (il ne faut pas généraliser) les textes préparés par la Commission. Enfin, le Parlement européen, qui dans le domaine de l'environnement a un pouvoir de codécision avec le Conseil, c'est-à-dire qu'il est aussi important que les États membres. C'est au Parlement européen que remontent le mieux les débats qui ont lieu dans l'opinion publique. Les parlementaires peuvent s'affranchir de leurs appartenances nationales ou politiques pour dégager une certaine rationalité, et souvent le Parlement est plus progressiste (il y a toutefois des exceptions) en matière environnementale que le Conseil. Il est regrettable que la France n'ait pas très bien compris le poids et le rôle de ce Parlement avec le peu de considération qu'elle porte aux parlementaires européens en général.
Isabelle Laudon, Mardi de 4 D,7/4/2009

[L'oratrice démontre à travers les grands sujets récents (REACH, OGM, paquet climat…), comment le rôle du Parlement européen a pu être déterminant pour le résultat selon qu'il s'engageait fortement ou lâchait prise ; le rôle des bases juridiques issues des traités actuels est également souligné, en ce qu'il constitue parfois un obstacle à l'intégration des politiques,(PAC, pêches) ;ces domaines pourraient évoluer avec le traité de Lisbonne en cours de ratification].

“Inclusion sociale, démographie et migrations”. L'objectif général est de créer une société fondée sur l'inclusion sociale en tenant compte de la solidarité entre les générations et au sein de celles-ci, de garantir et d'accroître la qualité de vie des citoyens en tant que condition préalable au bien-être individuel durable. La SEDD aborde ainsi les problèmes démographiques et les multiples conséquences du vieillissement des Européens, sur lesquels les analyses et suggestions de la Commission ont reçu peu d'échos de la part de la plupart des États membres. L'équité sociale tend plutôt à régresser dans l'UE et les outils économiques n'ont souvent pas la performance qui serait nécessaire pour faire régresser le chômage. Les jeunes sont de plus en plus frappés, non seulement par le chômage mais aussi par la pauvreté. Les États membres, dit la Commission, doivent “persévérer dans l'élaboration de stratégies d'apprentissage exhaustives tout au long de la vie, de politiques de marché du travail efficaces et de régimes de sécurité sociale modernes”.

“Pauvreté dans le monde et défi en matière de Développement Durable”. L'objectif général est de promouvoir activement le Développement Durable à travers le monde et de veiller à ce que les politiques internes et externes de l'UE soient compatibles avec le Développement Durable mondial et avec les engagements internationaux qu'elle a souscrits. “Des progrès encourageants ont été accomplis dans la réalisation des objectifs de développement fixés lors du sommet du Millénaire… toutefois les pressions sur la durabilité environnementale restent élevées…” Et, cinq ans après le sommet mondial sur le développement durable, les progrès accomplis dans la réalisation de certains objectifs du sommet sont très modestes.

Des obstacles persistants sur la voie du développement durable

Derrière une quantité non négligeable de bonnes intentions, les résultats ne sont donc pas au rendez-vous. Il faut reconnaître qu'il y a là la conséquence d'une sorte de quiproquo sur les relations entre l'environnement et l'économie, d'une certaine immaturité de place des préoccupations sociales dans les politiques européennes, et de sérieux handicaps institutionnels.

Les rapports avec l'économie : la coexistence inégale entre deux stratégies

Peu avant le Conseil de Göteborg et l'adoption de la SEDD – qui a d'ailleurs un temps porté le nom de cette ville, le Conseil Européen de Lisbonne avait adopté en 2000 une autre Stratégie, “pour la croissance et l'emploi”. Celle-ci ne manque bien sûr pas d'envoyer son coup de chapeau au développement durable – en fait c'est l'insistance sur l'emploi qui se rapproche réellement de questions de cet ordre. Pour le reste la Stratégie de Lisbonne se concentre sur la compétitivité de l'économie européenne et ses résultats (notamment dans la comparaison jugée inquiétante avec les États-Unis en matière de richesse, de productivité et de croissance).

De son côté, Göteborg ne manque pas non plus son salut à Lisbonne. : “La SEDD porte essentiellement sur la qualité de la vie, l'équité intra et intergénérationnelle et la cohérence entre tous les domaines politiques, y compris les aspects extérieurs. Elle reconnaît le rôle du développement économique, qui facilite la transition vers une société plus durable. La stratégie de Lisbonne apporte une contribution essentielle à l'objectif fondamental de développement durable, en privilégiant les actions et les mesures visant à augmenter la compétitivité et la croissance économique et à favoriser la création d'emploi”. Dans cet esprit, la SEDD. intègre, en plus des 7 défis, des “Mesures intersectorielles contribuant à la société de la connaissance” qui en portent la trace en deux sous-ensembles : éducation et formation, d‘une part, recherche et développement, d'autre part.

L'une comme l'autre de ces deux Stratégies ont une caractéristique voisine. : elles concernent un grand nombre de politiques à combiner et donc “surplombent” chacune des ensembles aux contenus complémentaires et voisins dont la réalisation exige une combinaison de politiques publiques qui ne relèvent pas toutes, d'ailleurs, des compétences de l'UE. Mais entre ces deux Stratégies “englobantes”, les synergies sont plus affirmées que démontrées dans la mesure où, selon les politiques menées, compétitivité économique,

Le crible de la durabilité
On demande que tous les budgets, toutes les politiques soient passés au crible de la “durabilité”, de l'impact sur le climat, la biodiversité etc. La crainte c'est que l'argent (de la relance) soit injecté avec une sorte de retour en arrière, sans tenir compte de ces impacts. On a mené au WWF une étude sur les plans de relance européens où on a vu qu'il y avait une incapacité des États à s'éloigner des investissements lourds en carbone – par exemple pour le plan français, 6 % seulement est favorable pour les questions climatiques… Isabelle Laudon, Mardi de 4 D, 07/04/2009

Le crible de la durabilité

On demande que tous les budgets, toutes les politiques soient passés au crible de la “durabilité”, de l'impact sur le climat, la biodiversité etc. La crainte c'est que l'argent (de la relance) soit injecté avec une sorte de retour en arrière, sans tenir compte de ces impacts. On a mené au WWF une étude sur les plans de relance européens où on a vu qu'il y avait une incapacité des États à s'éloigner des investissements lourds en carbone – par exemple pour le plan français, 6 % seulement est favorable pour les questions climatiques…

Isabelle Laudon, Mardi de 4 D, 07/04/2009

cohésion sociale et protection de l'environnement peuvent se renforcer l'une l'autre ou, au contraire, s'opposer. Et enfin, de fait sinon de droit, la primauté de l'économie sur tout le reste demeure au centre de la culture de tout l'appareil européen – même en un temps où les anciennes certitudes idéologiques sont quelque peu bousculées. Cette “dualité inégale” de Stratégies est si peu satisfaisante que des discussions ont lieu, au sein de l'Union européenne, pour les fusionner afin de parvenir à une seule, qui constitue une enveloppe unique à l'ensemble des politiques. [6]

L'immaturité des politiques sociales européennes.

Même si le terme de “cohésion sociale” (et son ambivalence) renvoie à l'époque Delors, emblématique de la construction européenne, d'une certaine manière le “social” s'est moins implanté dans les politiques européennes que “l'environnemental”, à l'exclusion de tous les mécanismes financiers chargés d'atténuer les crises de l'emploi à tous niveaux territoriaux. Ainsi les objectifs de cohésion sociale de la SEDD ne font pas vraiment partie du fond politique commun des États membres. On peut même s'étonner de ce que l'unanimité des chefs d'État et de gouvernement, en adoptant ce texte, se soit faite sur des objectifs qui sont éminemment politiques, dont la réalisation est loin d'être faite entre les différentes forces politiques [7].Aussi y a-t-il loin “de la coupe aux lèvres” : même les mesures adoptées sont souvent timides par rapport à “l'urgence” soulignée dans la SEDD, qui réussit finalement mieux dans les domaines environnementaux qui se heurtent relativement le moins aux antagonismes sociaux que cette stratégie, irénique, feint d'ignorer. Mais s'en contenter est un mauvais calcul, y compris pour la réponse aux questions d'ordre écologique. Les plus lourdes d'entre elles ne trouveront pas vraiment de solution si elles ne sont pas accompagnées de leurs contreparties sociales, que ce soit en termes d'accompagnement des transitions nécessaires ou de partage des bénéfices (y compris immatériels) d'une société moins gaspilleuse et plus épanouissante.

Un enchevêtrement complexe de responsabilités.

Il y a deux catégories d'obstacles institutionnels à l'ambition d'une véritable stratégie de Développement Durable. La première est de l'ordre d'une adaptation progressive et empirique du jeu des acteurs ; la seconde nécessitera probablement une évolution plus organique.

1# La SEDD dit bien d'entrée de jeu que le Développement Durable est “un objectif fondamental de l'UE… déterminant toutes les activités et politiques de l'Union”. Or, selon les cas, les compétences sont soit exclusivement réservées à l'UE, soit partagées entre UE et États membres ; et, au sein de ceux-ci, selon leur propre génie organique, entre eux-mêmes et des entités décentralisées, et en relation avec des groupements citoyens, des syndicats, des entreprises – lesquels, par ailleurs, se sont largement engagés dans le “lobbyisme” bruxellois. En outre, les compétences de l'UE, rarement exclusives, ne servent souvent qu'à appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres, étant entendu que ces compétences s'exercent parfois et selon les cas à l'unanimité ou avec des majorités plus ou moins importantes. Ainsi, les États ne se sont actuellement pas engagés à faire plus que de coordonner politiques économiques et politiques de l'emploi, les politiques sociales étant presque exclusivement nationales. Cette complexité extrême, des actions à mener et des croisements entre instances décisionnelles constitue une difficulté majeure pour la réussite d'une Stratégie multiforme. Bien entendu l'Union européenne ne dispose pas de toute l'expérience et du savoir faire d'un vieil État rompu à ce genre de question – et on sait que malgré cela un vieil État peut avoir bien des soucis avec la mise en œuvre du Développement Durable. Il va lui falloir acquérir très vite des méthodes non bureaucratiques, appliquer les règles qu'elle a validées elle-même de la Convention d'Aarhus en pratiquant l'écoute, la consultation, l'information, et, pardessus tout cela, apprendre à négocier la recherche du bien commun.

Leadership et exemple européens
Il y a sur ces domaines un double leadership européen possible : celui sur les normes qui va petit à petit gagner un certain nombre d'autres pays ; et aussi un autre leadership, celui de l'exemplarité et de la crédibilité. De ce point de vue, la question des politiques extérieures de l'Union européenne est tout à fait décisive. Prenons l'exemple des politiques d'immigration : si l'on veut, pas seulement qu'un certain nombre de pays du Sud écoutent ou entendent un certain nombre de considérations en termes de développement durable, mais les considèrent aussi comme des opportunités, peut-être faut-il commencer par faire en sorte que l'Europe soit un peu plus ouverte, ne se comporte pas en Forteresse assiégée et ne donne pas cette impression au reste du monde. . Joël Roman, Mardi de 4 D, 07/04/2009

Leadership et exemple européens

Il y a sur ces domaines un double leadership européen possible : celui sur les normes qui va petit à petit gagner un certain nombre d'autres pays ; et aussi un autre leadership, celui de l'exemplarité et de la crédibilité. De ce point de vue, la question des politiques extérieures de l'Union européenne est tout à fait décisive. Prenons l'exemple des politiques d'immigration : si l'on veut, pas seulement qu'un certain nombre de pays du Sud écoutent ou entendent un certain nombre de considérations en termes de développement durable, mais les considèrent aussi comme des opportunités, peut-être faut-il commencer par faire en sorte que l'Europe soit un peu plus ouverte, ne se comporte pas en Forteresse assiégée et ne donne pas cette impression au reste du monde. . Joël Roman, Mardi de 4 D, 07/04/2009

2#. Y a-t-il un pilote dans l'Union ? On retrouve ici une question déjà abordée au niveau des institutions françaises : comment coordonner des politiques sans coordinateur légitime [8] ? Il paraît difficile que celui-ci ne dispose pas d'une partie de l'autorité du Président de la Commission, ni qu'il ne puisse rendre compte devant le Parlement, au nom de la Commission, de l'ensemble du champ dont il a la responsabilité. De ce point de vue d'ailleurs, des progrès sont en cours puisqu'à l'occasion de la Révision de la SEDD de 2006 s'annonce un véritable processus de suivi : rapports d'exécution tous les 2 ans, articulés avec des rapports de chacun des États membres et revue entre eux, utilisation d'une vaste série d'indicateurs établis par Eurostat, utilisation de données scientifiques les plus récentes, et intégration, dans le processus de suivi, du Parlement européen (PE), du Conseil économique et social et du Comité des régions.

L'enjeu est clair :ou l'institution européenne a conscience de ce nouveau défi global que lui lance l'accumulation des crises financière, économique et écologique, pour ne pas parler de leurs multiples effets collatéraux, perçoit au moins que les questions de compétitivité elles-mêmes, qui l'ont tant obsédée, incluent la qualité de la réponse apportée à l'ensemble, et elle se met en ordre de marche dans cette perspective ; ou elle se condamne à la régression et ce sont ses citoyens, sûrement, et la réponse aux problèmes planétaires, probablement, qui en pâtiront.

Jean-Luc Mathieu, Michel Mousel

Marché, régulation, négociation…
Tout discours sur l'environnement qui n'intègre pas le social est un discours inaudible, voire choquant en période de crise. Parce que le chômage de masse va s'accroître : ce qu'on voit aujourd'hui ce n'est rien, l'année 2009 va être catastrophique dans toute l'Europe, cela va être la gangrène de l'Europe. Les deux concepts de responsabilité sociale et de développement durable s'épaulent et l'un sans l'autre s'affaiblissent. Un monde où on ne s'occuperait pas du traitement des inégalités, c'est un monde de nantis. Or les deux domaines ont tendance à s'ignorer. Quant à l'Europe, elle s'est construite par un marché et c'est là tout le drame. Pour la première fois dans l'histoire de l'humanité, à l'échelle mondiale et à l'échelle de l'Europe, on a fait des marchés avant de faire des régulations. Et maintenant, les marchés étant incapables de générer des équilibres humains, sociaux et environnementaux, on va courir derrière la régulation. Mais nous avons devant nous quelques dizaines d'années avant que la régulation rattrape le marché et ces années vont être douloureuses parce que le retard a été pris. La régulation ce n'est pas forcément des choses qui se décident au Parlement européen. Dans tous les domaines les acteurs, les syndicats, les entreprises, les associations ont un rôle au moins aussi important. (…) C'est par la négociation que des acteurs apparaissent, et l'acteur qui apparaît de manière significative c'est la Confédération Européenne des Syndicats.(…) Sur le mode de relation avec les organisations syndicales il pourrait y avoir à avancer [au niveau de l'encadrement juridique des politiques sociales] et ça ferait avancer la machine. Yves Barou, Mardi de 4 D, 07/04/2009

Marché, régulation, négociation…

Tout discours sur l'environnement qui n'intègre pas le social est un discours inaudible, voire choquant en période de crise. Parce que le chômage de masse va s'accroître : ce qu'on voit aujourd'hui ce n'est rien, l'année 2009 va être catastrophique dans toute l'Europe, cela va être la gangrène de l'Europe. Les deux concepts de responsabilité sociale et de développement durable s'épaulent et l'un sans l'autre s'affaiblissent. Un monde où on ne s'occuperait pas du traitement des inégalités, c'est un monde de nantis. Or les deux domaines ont tendance à s'ignorer.

Quant à l'Europe, elle s'est construite par un marché et c'est là tout le drame. Pour la première fois dans l'histoire de l'humanité, à l'échelle mondiale et à l'échelle de l'Europe, on a fait des marchés avant de faire des régulations. Et maintenant, les marchés étant incapables de générer des équilibres humains, sociaux et environnementaux, on va courir derrière la régulation. Mais nous avons devant nous quelques dizaines d'années avant que la régulation rattrape le marché et ces années vont être douloureuses parce que le retard a été pris.

La régulation ce n'est pas forcément des choses qui se décident au Parlement européen. Dans tous les domaines les acteurs, les syndicats, les entreprises, les associations ont un rôle au moins aussi important. (…) C'est par la négociation que des acteurs apparaissent, et l'acteur qui apparaît de manière significative c'est la Confédération Européenne des Syndicats.(…) Sur le mode de relation avec les organisations syndicales il pourrait y avoir à avancer [au niveau de l'encadrement juridique des politiques sociales] et ça ferait avancer la machine.

Yves Barou, Mardi de 4 D, 07/04/2009

[1] Le terme, qu'il faudrait inventer s'il n'existait pas, est réellement employé, par exemple dans le nom du système d'évaluation promu par la Commission sous l'acronyme anglo-saxon d'EMAS, système de management et audit environnemental.

[2] Voir “L'Europe de l'Environnement”, Dossier de documentation 4 Diles,2004

[3] Convenant of Mayors http://www.eumayors.eu/

[4] Ce traité institue également la “codécision” en matière d'environnement, c'est-à-dire la décision partagée entre le Conseil et le Parlement européens.

[5] Les citations sont extraites d'une Communication de la Commission au Conseil sur l'état de la stratégie européenne (2007).

[6] Il est souhaitable que l'on ne s'en tire pas comme d'habitude par des mélimélos verbaux. Cf. le texte du Traité sur l'Union européenne adopté à Lisbonne en 2007,dont l'article 3.3 énonce que l'Union “œuvre pour le développement durable de l'Europe, fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de l'environnement.. Elle promeut le progrès scientifique et technique…”.

[7] Sur ce point cependant plusieurs signes indiquent que le Parlement européen pourrait jouer un rôle plus actif, de la même manière qu'il a pu le faire sur certains sujets environnementaux.

[8] Gouverner le Développement durable, Encyclopédie du Développement Durable, N° 46 - Mai 2007

Actes du mardi de 4D du 7 avril 2009 “L'Europe sur la voie du développement durable ?”,disponibles prochainement.

“Le concept du développement durable en Europe”,Commission européenne, http://ec.europa.eu/sustainable/wel...

“Nouvelle stratégie de l'UE en faveur du développement durable”, Conseil de l'Union Européenne, 26 juin 2006.

“Rapport de situation sur la stratégie en faveur du développement durable”, Introduction, Commission des communautés européennes, 22 juin 2007, p.3.

“Actions communes pour la croissance et l'emploi, Le programme communautaire de Lisbonne” Commission des communautés européennes, 20 juillet 2005 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ...

“Statu quo sur la stratégie de Lisbonne”, Euractiv, 23 mars 2009 http://www.euractiv.fr/print-versio...

“Convention des Maires, une ambition partagée entre l'Europe et les Autorités locales”, Énergie-Cités info n°34, avril 2008, p.4.

“Développement durable, un projet pour l'Europe ?” Synthèse des seconds États généraux de l'Europe, Lyon, 21 juin 2008, pp. 34-36.

Visite guidée de la gouvernance mondiale du climat

Collectif de l'encyclopédie du développement durable — 2008-12-02T20:35:30Z

Deux traités – la Convention cadre sur le changement du climat [UNFCC, ici en abrégé FC] et le Protocole de Kyoto [Kyoto Protocol, ici en abrégé KP], qui lui est emboîté, tout en l'élargissant, organisent l'intervention de la communauté internationale face aux changements climatiques. Ils appartiennent à la famille des “accords multilatéraux d'environnement” qui s'est largement développée depuis le dernier tiers du XXe siècle, et qui a été marquée depuis par la tension entre la nature “déclarative” de leurs origines et la recherche de l'opérationnalité. L'adjonction du Protocole (décision en 1997, entrée en vigueur en 2005), à la Convention (décidée en 1992, entrée en vigueur en 1994) témoigne de cette tension qui porte à la fois sur la précision des règles fixées et sur leur observation.

La réponse apportée à ce stade constitue un compromis entre une approche “flexible”, faisant l'hypothèse d'une possibilité d'auto-régulation en réaction à des incitations de nature principalement économique et financière, et une approche plus directive et contraignante. Les raisons, la nature, les conséquences, l'état de l'expérience concernant ce compromis vont être traités par ailleurs dans l'Encyclopédie du Développement Durable.

Cependant il résulte de ce compromis des institutions originales : notre but ici est de faciliter la navigation dans ces institutions dont la compréhension est sollicitée à chaque étape de la vie des deux traités, ainsi que dans le déroulement de la négociation de leur cadre futur.

N.B. : les textes de la Convention et du Protocole cités en référence sont désignés, entre crochets, par la mention FC (Framework Convention) ou KP (Kyoto Protocol), suivie de leur numéro d'ordre. Les acronymes anglais sont indiqués entre crochets suite à l'uitlisation de leur forme française.

1. Le changement climatique dans le système des Nations Unies

1.1 La Convention Climat

Comme son nom l'indique, la Convention cadre de l'ONU sur les changements climatiques encadre à la fois les dispositions internationales sur le climat et les insère dans le système ONU. Le GIEC (voir notre N°27, La dérive du climat, une crise écologique, janvier 2007) pour sa part, s'il est antérieur à la Convention a été créé et soutenu par deux organismes onusiens : l'Organisation météorologique Mondiale (OMM) et le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE).

• C'est en effet l'Assemblée Générale de l'ONU qui est à l'origine de la Convention Climat. La négociation s'est déroulée dans le cadre d'un comité ad hoc créé par l'Assemblée Générale en 1990 [Résolution 44/172 et 45/212].

• La signature de la Convention a été ouverte dans le cadre du Sommet de la Terre [Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement, Rio 1992].

• Le Dépositaire de la Convention [1] est le Secrétaire Général de l'ONU [FC 19].

• Sont habilités à être Parties à la Convention [FC 20] s'ils la signent et la ratifient :

les Etats membres de l'ONU ou membres d'une institution spécialisée des Nations Unies ou Parties au statut de la Cour Internationale de Justice (ces deux dernières dispositions permettant à la Suisse d'en être membre tout en n'ayant adhéré à l'ONU qu'en 2002).

b) des organisations d'intégration économique régionale.

1.2 - Conséquences de l'appartenance de la Convention au “Système ONU”

• Un réseau de relations facilité avec les principales entités du système Nations Unies les plus concernées par l'action sur le climat, illustré par le tableau ci-dessous :

L'OMM et le PNUE co-organisent l'expertise au sein du GIEC, la coordination est nécessaire avec le Protocole de Montréal pour certaines substances et les deux autres conventions de Rio dans la définition des actions de mitigation ou d'adaptation, le FEM [GEF] Fonds pour l'Environnement Mondial “instrument financier de la Convention” est administré par la Banque Mondiale.

• Les principes généraux de l'ONU s'appliquent de plein droit et en particulier, pour ce qui concerne cette organisation :

a) Principe de l'égalité souveraine de tous les membres de l'organisation [Charte de San Francisco, Art.2], qui se traduit à la fois par la règle “un pays, une voix”, et aussi, par défaut, du vote à l'unanimité sur les décisions (d'Assemblée générale, pour l'ONU, de plénière, pour la Convention).

b) Le principe de responsabilités communes mais différenciées, inscrit dans la “Déclaration de Rio” [Principe 7] :“Etant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial, les Etats ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent.”Principe réaffirmé par la Convention [FC 3] [2].

• Certaines modalités d'organisation “onusiennes” se transposent directement au sein de la Convention Climat (ainsi les réunions par groupes régionaux) ; ou encore des formes coutumières de travail (groupes de pays par affinités : JUSSCANNZ [3], pays du Nord réticents à l'extension de la gouvernance internationale), Groupe des 77 pays du Sud avec en leur sein le groupe des Pays les moins avancés et celui des petits Etats insulaires [AOSIS] reconnues mais non formalisées dans les textes.

• Devant une difficulté d'application de la Convention, notamment pour ce qui concerne son fonctionnement et son administration, il est fait recours à la jurisprudence établie en la matière au sein de l'ONU.

• Enfin, l'appartenance de plusieurs conventions en matière d'environnement au système des Nations Unies a facilité l'adoption d'architectures présentant de nombreuses similitudes (ci-dessous § 2), conférant une certaine homogénéité au système de gouvernance en matière d'environnement et de développement durable, et mettant en lumière également le différentiel d'innovation de certaines conventions par rapport au régime “omnibus” (ci-dessous § 3)

2 – Les dispositions organiques de base communes aux deux traités

2.1 La Conférence des Parties3 à la Convention Climat [COP] [FC 7]

Présentée comme son organe suprême, elle sert également de Réunion des Parties au Protocole de Kyoto [MOP] depuis l'entrée en vigueur de celui-ci en 2005 [KP 13.1]. Toutefois, seules les Parties au protocole de Kyoto peuvent participer aux délibérations et prendre des décisions, les autres se contentant d'un statut d'observateur [KP 13.2).

Elle se réunit une fois par an en règle générale sauf si un supplément de réunion est décidé (ce qui fut le cas pour COP 6 prolongée en 2001).

2.2 La plénière de la COP

C'est l'organe décisionnel, “légiférant” au consensus pour la raison déjà indiquée, ce qui explique la lourdeur et la durée des négociations préalables.

2.3 Les organes subsidiaires

Les deux organes subsidiaires tiennent deux réunions par an, l'une des deux étant simultanée avec la COP de l'année – l'autre servant pratiquement aussi d'“intersession” entre deux COP.

2.3.1 L'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique [SBSTA] [FC 9] fait le lien entre les évaluations scientifiques et techniques et l'élaboration des orientations de la Convention. Il est en particulier l'interlocuteur du GIEC dont le fonctionnement reste par ailleurs autonome, mais qui rend compte de ses évaluations et répond aux questions qui lui sont posées (par exemple sur les puits de carbone).

2.3.2 L'Organe subsidiaire de mise en oeuvre [SBI] [FC 10] évalue l'exécution des décisions de la Convention et leurs résultats au regard de l'objectif fixé ; il examine en particulier les communications, revues et inventaires que les Parties doivent fournir [FC 4 et 12], – et émet des recommandations visant à aider la COP à prendre des décisions et à les faire exécuter.

2.4 Le Mécanisme Financier [FC 11]

Il a été créé par la Convention en direction des pays “non- Annexe I”, afin de les aider dans la mise en œuvre de celle-ci par des prêts et des dons. C'est le Fonds pour l'Environnement Mondial [GEF] qui est chargé d'en être l'opérateur (d'abord provisoirement puis de façon permanente à COP 4, après un débat difficile entre pays du Nord et pays du Sud. Créé antérieurement et avec un objet plus large, et cogéré par la Banque Mondiale, le PNUD et le PNUE, il opère néanmoins sous les directives de la COP et en particulier du SBI (comme pour la Convention sur la diversité biologique).

2.5 Le Secrétariat

Le secrétariat exécutif de la Convention nommé depuis l'entrée en vigueur du Protocole Secrétariat des changements climatiques administre et coordonne l'exécution au sein de la Convention et avec les partenaires, notamment du système des Nations Unies. Les fonctionnaires internationaux et agents qui le composent sont plus d'une centaine, à Bonn.

2.6 Les dispositifs de contrôle

Dès l'origine, la Convention a mis en place des embryons de dispositifs de contrôle de l'exécution des décisions, en harmonie avec le caractère très général de son objectif ultime (“stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique” [FC 2]) et, pour les Parties inclues dans l'Annexe I, un engagement d'agir “dans le but de ramener les émissions correspondantes au niveau de 1990” [FC 4] sans préciser quand. Les principaux engagements pris par les Parties dans ce cadre consistent, précisément, à délivrer aux organes de la Convention les informations permettant de prendre connaissance des politiques qu'elles mènent et de leurs résultats en termes d'émissions [FC 4 et 12] : communications nationales sur les politiques mises en œuvre d'une part, inventaires des émissions d'autre part, selon des dispositions plus exigeantes pour l'Annexe I mais peu contraignantes. Des éléments originaux ont cependant donné du poids à ces exercices, comme la possibilité de les rendre publics (notamment les synthèses établies par le Secrétariat et le Système d'information sur les gaz à effet de serre [4] ), et la Revue par les pairs : des équipes plurinationales (paritaires entre Annexe I et les autres Parties) d'experts étudient les documents transmis par un pays et peuvent effectuer des visites sur place.

Eléments institutionnels introduits par Kyoto et les accords de Bonn/Marrakech (en couleur)

3 – La mise en place de la gouvernance

Kyoto plus le cycle de Buenos-Aires apportent des modifications importantes à l'épure initiale de la Convention. Le mécanisme financier est précisé et complété. Surtout, les Parties de l'Annexe I se voient attribuer, pour des gaz à effet de serre nommément désignés, des obligations de réduction chiffrées et datées. Des mécanismes surnommés “mécanismes de flexibilité” permettent de s'acquitter de ces obligations par échange (pour les pays de l'annexe I) ou investissement coopératif (Annexe I et “non-Annexe I”) le Mécanisme de Développement Propre ([MDP] ; OCDE et pays en transition : mise en œuvre conjointe [MOC]. Cet ensemble de dispositions opérationnelles ne permettent plus d'éluder la question du contrôle, du jugement et des sanctions portant sur :

• le respect des obligations,

• l'usage fait des moyens offerts par le dispositif conventionnel, c'est-à-dire d'un système d'observance.

Cet ensemble de dispositions sur les moyens de la mise en œuvre des nouveaux objectifs de la Convention tels qu'ils sont précisés par le Protocole entraîne des innovations institutionnelles qui, pour la plupart, sont intervenues dans le cycle de Buenos-Aires, adoptées à la COP 7 (Marrakech), confirmées dans les COP suivantes, mais ne figurant pas explicitement dans le texte du Protocole sous réserve du § 3.2.1 ci-dessous.

3.1 Les institutions consacrées aux mécanismes ajoutés par le Protocole de Kyoto

3.1.1 Le mécanisme financier se démultiplie en une série de fonds spécialisés qui visent à faciliter notamment l'adaptation, les transferts de technologie, la cohérence avec le développement des pays les moins avancés, l'appareillage en outils statistiques et de reporting. Ils s'appuient sur les informations tirées des communications (via le Secrétariat et le BI),les connaissances technologiques (via le SBSTA), et, pour leur exécution, sur le “réseau d'agences” correspondantes de la Banque Mondiale (Banques Multilatérales de développement).

3.1.2 Le fonctionnement des “mécanismes de flexibilité” fait appel à un encadrement institutionnel :

- Le MDP et la MOC sont placés sous la surveillance et le pilotage, le premier d'un Conseil exécutif, la seconde d'un comité de supervision à la composition et aux responsabilités assez parallèles.

- Le système d'échanges d'obligations est quant à lui encadré par le Secrétariat des changements climatiques qui assure notamment la tenue des registres d'échanges.

3.2 L'observance

3.2.1 Les processus de reporting, inventaire et contrôle sont renforcés de façon à garantir la possibilité de vérifier le respect de leurs obligations par les Parties (KP, 5,7 et 8).

3.2.2 Le respect des règles, des engagements et des obligations relève du Comité d'Observance composé de 20 membres élus par la COP/MOP pour 4 ans (l'actuel Comité a été élu à Montréal et devra donc être renouvelé à Copenhague). Ce Comité se subdivise en deux “branches” :

la branche dite “coercitive” appelée à se prononcer sur le non-respect des obligations conventionnelles et ses conséquences ;

la branche dite “facilitatrice” prévenant ce non-respect éventuel, donnant l'alerte s'il se confirme, se prononçant sur l'assistance à apporter pour permettre aux pays en développement et en transition de rentrer dans la norme définie.

Cette structure, les critères de candidature au Comité, notamment sur les compétences juridiques, les garanties d'indépendance, l'existence d'un quasi appel par recours à la COP, tout cela apparente fortement le Comité d'Observance à une juridiction, même si le terme n'est pas employé.

3.2.3 Des amorces de sanctions complètent le dispositif et c'est là le stade le plus avancé de l'évolution vers la gouvernance mondiale puisqu'elles concernent des Etats (ou des groupes d'Etats). Une gamme étendue de conséquences au non-respect est définie, qui va du blâme, sanction morale, à un système d'amendes qui ne disent pas leur nom, peuvent au moins théoriquement être très lourdes : il n'est toutefois pas certain que ces dernières puissent être complètement dissuasives pour un Etat qui entend s'affranchir cyniquement de ses obligations, puisqu'elles consistent à alourdir ces obligations en y ajoutant une fraction de pénalité. L'avenir proche – la fin de la première période des obligations de réduction fixées par le Protocole en 2012 – permettra d'évaluer l'efficacité de ce système.

Tout se passe donc comme si toutes les cases correspondant aux attributions d'un gouvernement avaient été créées ; elles ne sont pas encore remplies toutes de manière également complète, mais elles ont toutes déjà un contenu. C'est en ce sens que l'on peut dire que l'on est bien en présence d'une “gouvernance mondiale” du climat puisque l'on a :

• un législateur (la COP/MOP et sa plénière) et ses organes d'exécution ;

• un gendarme pour vérifier la mise en conformité des Etats ;

• un juge en cas de désaccord, entre un Etat et l'exécutif, ou entre des Etats ;

• des débuts de sanction pour le contrevenant.

dessins de

[1] Cf Convention de Vienne sur le droit des traités internationaux [art. 77]

[2] On se référera ci-dessous à deux des catégories retenues par la Convention pour distinguer les Parties,en ce qu'elles n'y ont pas nécessairement les mêmes droits et les mêmes obligations : le Parties de “l'Annexe I” qui sont les Etats membres de l'OCDE et les pays d'Europe Centrale et Orientale en transition, et les Parties non-Annexe I qui correspondent aux pays en développement et émergents “du Sud”.

[3] Japon, USA, Suisse, Canada, Australie, Norvège, Nouvelle-Zélande.

[4] http://ghg.unfccc.int

• UNFCCC (2005) Préserver le climat - Guide de la Convention sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto (édition révisée, 2005), publié par le secrétariat des changements climatiques (UNFCCC), Bonn, Allemagne.

Les agendas 21 locaux et les projets territoriaux de développement durable en France

Renard, Charlotte — 2008-11-24T18:43:49Z

La conférence de Rio, en 1992, a invité les collectivités territoriales à préparer, avec les habitants et les acteurs locaux, à mettre en oeuvre, à leur échelle, des politiques de développement durable : les agendas 21 locaux.

Dans la plupart des pays, de nombreux territoires se sont mobilisés pour répondre à cet appel.

Le présent article se propose de faire le point, en France, sur les pratiques territoriales de développement durable et plus particulièrement sur les agendas 21 locaux.

Ce bilan, établi à l'aide de l'Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable mis en place par l'Association 4D, comporte des aspects positifs : bien que tardive, une réelle dynamique semble engagée ; les démarches apparaissent diversifiées et adaptées aux situations locales.

Il fait également état de quelques difficultés : seize ans après Rio, on en est encore à quelques centaines de démarches ; on constate d'importantes disparités entre les Régions, selon la taille des collectivités ; la participation des habitants et des acteurs, jugée indispensable, est inégale et connaît des lourdeurs …

Une double conclusion est cependant à rappeler :

1) le rôle des territoires est central pour la mise en oeuvre du développement durable ;

2) l'idée du développement durable est un puissant levier pour le renouvellement des politiques locales.

LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET NATIONAL

La reconnaissance du rôle des territoires dans la
mise en oeuvre du développement durable dès 1992

La conférence de Rio, en 1992, avait réuni 110 chefs d'Etat et de gouvernement et 178 pays y étaient représentés. Elle avait été marquée par l'adoption d'un texte fondateur, “La déclaration de Rio sur l'environnement et le développement” et d'un document de propositions, non juridiquement contraignantes mais faisant autorité,“l'Agenda pour le XXIe siècle”, dit Agenda 21. Ce dernier fixe un programme d'actions avec tous les acteurs concernés dans des domaines très diversifiés afin de s'orienter vers un développement durable de la planète.

Les collectivités locales sont identifiées dans l'Agenda 21 comme l'un des acteurs-clés de la promotion du développement durable. Le chapitre 28 de ce document, "Initiatives des collectivités locales à l'appui d'Action 21", suggère que les autorités locales préparent des stratégies d'action répondant, à leur échelle, à la préoccupation du développement durable, appelées “agendas 21 locaux”. L'implication de la population et des acteurs est pour cela jugée fondamentale.

Qu'est-ce qu'un agenda 21 local ?

L'agenda 21 local est l'aboutissement d'une réflexion collective à laquelle auront participé tous les acteurs économiques et sociaux et les citoyens. Il s'agit, pour le territoire considéré, d'arrêter les grandes orientations qui inspireront les différentes politiques locales à moyen et long terme. L'agenda 21 local correspond donc bien à la définition d'un ensemble cohérent d'objectifs que se fixent les différents acteurs locaux et en premier lieu la collectivité territoriale. C'est un document transversal qui fait converger les politiques de développement économique local,de développement social et de lutte contre les inégalités,de protection de l'environnement et de gestion économe des ressources naturelles et d'aménagement, vers un mode de développement durable, solidaire mondialement et respectueux de la planète. L'agenda 21 local est à la fois un document stratégique et opérationnel : c'est un projet de territoire à long terme qui se décline en programmes d'actions soumis à évaluation régulière. Il résulte d'un large débat organisé à l'échelle de chaque territoire : l'agglomération ou le pays, comme à l'échelle de la commune ou même du quartier, ou encore à chaque niveau de gouvernance (municipalité, département ou région). C'est un cadre pour l'action à 10 - 15 ans.

La communauté d'agglomération de Plaine Commune, en Seine-Saint-Denis, s'est engagée par étape dans cette démarche. Un Plan communautaire pour l'environnement constitue en 2006 sa politique opérationnelle en matière d'environnement, visant à améliorer le cadre et les conditions de vie des habitants. En 2008, elle se lance dans un Plan climat/énergie. L'objectif politique de 2009 est de se lancer dans un Agenda 21 après avoir réalisé un bilan du plan communautaire pour l'environnement.

La communauté urbaine de Dunkerque a fait du développement durable le fil conducteur de son contrat d'agglomération. En 2002, afin d'associer pleinement la société civile, la communauté urbaine installe une assemblée de démocratie participative associant les représentants des milieux socioprofessionnels, associatifs et citoyens de l'agglomération : Le conseil de développement durable de l'agglomération dunkerquoise, composé de 100 personnes

Au niveau des États, chaque pays définit sa stratégie nationale de développement durable. En 2003, la France publie sa stratégie qu'elle actualise en 2006 ; l'Europe arrête en 2001 sa propre stratégie en faveur du développement durable et la révise en 2006.

Le soutien aux agendas 21 locaux et aux projets territoriaux de développement durable en France

En France, l'immixtion de la dimension développement durable dans les politiques et les outils d'aménagement est progressive. Elle se traduit à travers l'évolution des textes mais également l'évolution des outils incitatifs ou d'appui développés en particulier par le ministère en charge de l'environnement.

En 2002 à Johannesburg, les collectivités territoriales françaises, dans une déclaration solennelle, se sont engagées à élaborer et mettre en oeuvre des agendas 21 locaux. L'engagement dans un agenda 21 local reste cependant volontaire. Certaines collectivités choisissent d'ailleurs d'autres “appellations” pour leur projet territorial de développement durable.

Les textes incitatifs

Les dernières lois d'urbanisme (Solidarité et renouvellement urbains –SRU –, Urbanisme et habitat) ont fait du Plan d'aménagement et de développement durable (PADD) le cadre stratégique des Schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des Plans locaux d'urbanisme (PLU). De même, les contrats de pays et d'agglomération font référence à l'agenda 21 de Rio. Enfin, dans sa Stratégie nationale de développement durable (SNDD), l'État s'était engagé à “favoriser la mise en place de 500 agendas 21 locaux d'ici 2008”.

Les dispositifs d'appui et de reconnaissance

Dès 1997, le ministère chargé de l'environnement lance plusieurs appels à projets afin de soutenir les territoires dans leur démarche et de sensibiliser le plus largement possible les acteurs non initiés au développement durable. Ils permettront également de repérer les démarches et outils,les “bonnes pratiques”, de les capitaliser et de les faire connaître. Le premier appel à projets “outils et démarches en vue de la réalisation d'agendas 21 locaux” est axé principalement sur l'intégration des questions environnementales (16 projets lauréats). Un deuxième appel à projets lancé en 2000, met l'accent sur les aspects économiques (29 lauréats). Enfin le troisième, en 2003, plus opérationnel, est centré sur la prise en compte du développement durable dans les projets d'aménagement (40 lauréats).

En 2006, des “appels à reconnaissance” des projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux sont lancés par le ministère en charge du développement durable sur la base d'un cadre de référence. La reconnaissance est un gage de qualité des projets et de cohérence des politiques menées par les collectivités territoriales vis-à-vis du développement durable. En 2007, deux appels à reconnaissance ont permis de reconnaître 64 territoires comme projets territoriaux de développement durable. Une troisième session de reconnaissance a été organisée en 2008 (dont les résultats sont prévus pour la fin de l'année).

Les Parcs naturels régionaux (PNR), créés il y a quarante ans, ont été des précurseurs dans ce domaine. La Charte des PNR, document stratégique, peut-être rapprochée de l'agenda 21 local. C'est pour cette raison, qu'un Protocole signé entre la Fédération nationale des PNR et le ministère chargé du développement durable, accompagné d'un dispositif spécifique, organise la reconnaissance des chartes de PNR comme agendas 21 locaux depuis octobre 2007 : 14 PNR sur 45 se sont volontairement engagés dans ce processus à ce jour, soit environ un tiers.

Reconnaissance des projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux Session 1 : février 2007 - Session 2 : novembre 2007

Source :MEDAD, novembre 2007

Les réseaux d'acteurs et outils d'observation

Le ministère chargé du développement durable lance des appels à projets pour un réseau de collectivités et d'acteurs autour du suivi des projets. Les temps forts des échanges se sont concrétisés lors d'ateliers de suivi qui rassemblaient autour de thèmes transversaux les collectivités qui “font”, les chercheurs qui “observent” et les institutions qui “appuient”. C'est ainsi que les termes “entreprendre”, “accueillir”, “transmettre”, “habiter” ont été décliné dans toute leur acception en termes de développement durable. Ce réseau et ces échanges se sont concrétisés par l'élaboration d'un “cadre de référence” proposé par le ministère de l'écologie et du développement durable en 2006.Ce réseau s'est achevé avec la fin des appels à projets.

Un réseau des territoires “reconnus” est aujourd'hui animé par le ministère.

Parallèlement, naît en 2006, l'Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable, sous l'impulsion du ministère, de l'association 4D, du Comité 21 et de l'Association des Maires de France (cf. paragraphe suivant).

Le cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux

L'engagement des collectivités locales dans le développement durable se concrétise fortement à partir de 2002. Cependant, beaucoup d'entre elles considèrent qu'il y a encore fort à faire pour l'action, pour l'accompagnement et la construction d'une culture commune. C'est notamment pour répondre à cette attente que le cadre de référence, qui se veut un dispositif de reconnaissance et d'appui pour ces démarches, a été proposé par le ministère chargé du développement durable en 2006. Celui-ci retient 5 finalités pour le développement durable : la lutte contre le changement climatique ; la préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ; la cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ; l'épanouissement de tous les êtres humains ; une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables.

Il retient également cinq éléments déterminants concernant la démarche à conduire pour de tels projets : stratégie d'amélioration continue ; participation ; organisation du pilotage ; transversalité des approches ; évaluation partagée.

L'Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable

Le foisonnement et la diversité des initiatives ont fait naître au sein des collectivités animées de volontés comparables à l'égard du développement durable, un besoin d'échanges, de confrontation et de construction de références pour l'action. C'est pour répondre à ces besoins que l'Association 4D, l'Association des Maires de France (AMF), le Comité 21 et le ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire (MEEDDAT) ont créé l'Observatoire national des agendas 21 locaux et pratiques territoriales de développement durable, afin de constituer une plate-forme d'informations et d'échanges sur les pratiques territoriales de développement durable.

Animé par l'association 4D, l'Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable a pour objectif de recenser et de capitaliser les pratiques et projets territoriaux de développement durable des collectivités locales françaises (régions, départements, communes, intercommunalités, pays et parcs naturels régionaux…), d'échanger autour des pratiques et de produire des repères pour l'action. Ces expériences sont regroupées au sein de la banque de données de l'Observatoire, accessible en ligne sur le site : www.observatoire-territoires-durabl..., sous forme de fiches d'expériences.

En 2008, l'Observatoire publie le 1er Panorama des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable qui rend compte de l'état des pratiques de développement durable en France et un Cahier sur l'évaluation au regard du développement durable.

ZOOM SUR LES AGENDAS 21 ET DES PROJETS TERRITORIAUX DE DEVELOPPEMENT DURABLE EN FRANCE DANS LES COMMUNES ET INTERCOMMUNALITES

[1]

L'analyse présentée ici a été réalisée début 2008 et porte sur 128 communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre du réseau de l'Observatoire :communautés urbaines (CU),communautés d'agglomérations (CA),communautés de communes (CC) et communes.

Les communes et intercommunalités engagées

Presque la totalité des communautés urbaines (12 sur 14, soit 86 % d'entre elles) déclarent être engagées dans des démarches territoriales de développement durable.

Un quart des communautés d'agglomération (41 sur 169) sont engagées dans le développement durable, ce qui recouvre environ 12 % de la population nationale.

Les communautés d'agglomérations et les communautés de communes engagées recouvrent près de 20 % de la population nationale. En revanche,seulement 1.3 % des communautés de communes (32 sur 2400) et 0.5 % des communes (179 sur plus de 36 000).

Types de collectivités engagés dans un projet territorial de développement durable

La taille des communes

Le graphique ci-dessous montre que plus de la moitié (21 sur 37, soit 57%) des grandes villes (plus de 100 000 habitants) est engagée dans un agenda 21 local ou un projet territorial de développement durable (soit plus de 10% de la population française).

La part des villes moyennes engagées dans le développement durable est également importante (17%).

Cependant, sur plus de 31 000 villages (moins de 2 000 habitants), et plus de 4 000 petites villes (entre 2 000 et 20 000 habitants), la part de collectivités engagée dans de telles démarches reste faible.

Il est à noter que la veille est plus difficile à effectuer pour les petites communes, pour lesquelles l'Observatoire est moins visible ; les territoires sont beaucoup plus nombreux et n'ont pas forcément les mêmes moyens de communication ainsi que les moyens de participer aux réseaux nationaux.

Zoom sur les communes en fonction du nombre d'habitants

L'engagement dans le temps

On remarque que le nombre de communes et intercommunalités qui s'engagent dans ce type de démarche est en progression croissante depuis 2002.

Il faut noter que la majorité des collectivités étudiées choisissent “l'outil” agenda 21 local pour s'engager dans le développement durable. D'autres choisissent d'autres approches : charte pour l'environnement et le développement durable, plan climat territorial, etc…

La répartition géographique des démarches engagées

Si l'on regarde où sont situées le communes et intercommunalités étudiées, on observe que certaines régions sont plus dynamiques que d'autres. Il faut sans doute y voir l'influence des réseaux existants et des aides qu'ils proposent. Les régions Ile-de-France, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Aquitaine concentrent plus de la moitié des démarches identifiées. Les régions du Nord – Pas-de-Calais, Pays-de-la- Loire et PACA concentrent près de 20 % des démarches.

Analyse sur le contenu des démarches

Il est intéressant d'examiner sous certains angles, les démarches adoptées par les collectivités : les principales thématiques abordées, le rôle de l'intercommunalité, l'articulation avec certaine procédures de planification, ainsi que la place de la participation.

Les thèmes abordés

Les données de l'Observatoire permettent un classement des thématiques privilégiées dans les démarches. Remarquons tout d'abord que les grandes finalités retenues par le cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable (cf. plus haut : effet de serre, biodiversité, cohésion sociale, épanouissement des êtres humains, modes de production et de consommation) y semblent prises en compte de manière à peu près égale, à travers différentes entrées abordées, la plupart du temps, dans un souci de transversalité :

l'urbanisme ;

les transports ;

l'énergie ;

le développement social ;

le développement économique et l'emploi ;

la culture et la formation ;

la santé ;

l'agriculture ;

le tourisme…

L'articulation entre les démarches communales et intercommunales

Sur les 90 communes étudiées, 87 sont membres d'une intercommunalité. Dans 80-90 % des cas, ce sont des communautés urbaines ou des communautés d'agglomération et la moitié de celles-ci sont également engagées dans une démarche territoriale de développement durable.

Les intercommunalités constituent un levier d'action pour stimuler l'engagement des communes dans le développement durable.

Articulation entre le projet de développement durable et les autres outils de planification territoriale

Par ailleurs, plus d'un tiers des collectivités analysées déclare articuler leur projet territorial de développement durable avec les autres documents de planification territoriale existant et cette articulation semble plus forte dans les communautés urbaines (60 % déclarent articuler leur agenda 21 avec un autre outil de planification territoriale), et les communautés d'agglomération (47 %) ainsi que dans les grandes villes (44 %).

Les documents de planification les plus cités comme étant articulés avec les agendas 21 sont le SCOT (schéma de cohérence territoriale), le PLU (plan local d'urbanisme), le PDU (plan de déplacement urbain) et le PLH (programme local de l'habitat).

Part des collectivités déclarant coordonner leur agenda 21 avec les outils de planification territoriale existants

Communes et EPCI à fiscalité propre ayant déclaré un A 21 local et/ou un autre projet territorial de DD - octobre 2007

Exemples d'articulation :

diagnostics communs et/ou utilisation des diagnostics réalisés précédemment ;

travail en commun des chargés de mission développement durable et urbanisme pour l'élaboration de l'agenda 21 et du PLU ;

le PLU, volet d'urbanisme de l'agenda 21.

La participation

La question de la participation est au coeur de la construction d'un projet territorial de développement durable, d'un agenda 21 local. Ce passage obligé par le débat semble acquis et il est identifié comme un réel levier d'action pour la réussite du projet.

Sur le principe les apports de la participation sont largement reconnus. Elle permet en effet :

la définition de politiques mieux adaptées aux besoins des habitants

une meilleure appropriation du projet par les élus et les services de la collectivité, mais aussi par les acteurs du territoire ;

la légitimité de l'action menée ;

l'apport de nouvelles idées, une meilleure expertise et connaissance de la réalité du territoire et de ses acteurs ;

davantage de dialogue et de compréhension entre les élus et la population ;

le développement d'une culture de développement durable ;

d'être un stimulant pour la mise en oeuvre du projet.

Mais dans la mise en oeuvre concrète de la participation, on constate de grandes différences et souvent des difficultés en ce qui concerne :

La participation des habitants au moment du diagnostic et l'appui sur des structures existantes dans le pilotage du projet de développement durable.

1. les actions mises en oeuvre sous le terme de participation : (simple information ou consultation parfois et non réelle concertation ou “coproduction”) ;

2. la mobilisation des acteurs (associations, représentants sociaux professionnels, habitants par le biais de leurs représentants, ou directement) : elle est très inégale selon les expériences décrites ;

3. les stades auxquels ces acteurs sont associés : parfois seulement en amont ;pas assez pendant la période d'élaboration des programmes d'actions ;difficilement pour l'évaluation.

Par ailleurs, les collectivités relèvent plusieurs difficultés dans la mise en oeuvre de la participation :

Comment appréhender la représentativité des acteurs ?

Comment valoriser et rendre compte des différents temps de la concertation dans le projet de DD ?

Comment pérenniser cette participation ?

D'une manière générale, presque la moitié des collectivités qui se sont exprimées sur les modalités de la participation au moment du diagnostic ont fait participer directement les habitants à l'élaboration de leur diagnostic.

En regardant selon le type de collectivités, on remarque que les communautés de communes (75 %) et les villes entre 20 000 et 100 000 habitants (59 %) ainsi que les villes entre 2 000 et 20 000 habitants (44 %) sont les collectivités qui semblent les plus propices à la participation directe des habitants (au moins dans l'élaboration du diagnostic).

Les communautés urbaines (aucune) et les villes de plus de 100 000 habitants (17 %) semblent avoir plus de difficultés à faire participer de manière directe les habitants dans la réalisation du diagnostic. Par contre, celles-ci s'appuient plus fortement sur des structures préexistantes de concertation, tels que les conseils de quartiers ou les conseils de développement.

Conclusion

En France, le nombre de collectivités territoriales engagées dans des démarches de développement durable reste encore faible en comparaison avec plusieurs pays européens. Les expériences sont disparates en fonction des régions,des types de collectivités,des formes et des niveaux de participation ou des thèmes d'action privilégiés. Pourtant, le bilan général est extrêmement positif. On observe notamment que :

les approches sont souvent bien adaptées aux contextes locaux ;

les projets dépassent les seuls problèmes environnementaux et prennent en compte de plus en plus l'ensemble des problématiques ;

le développement de nouvelles pratiques de planification donne une large place à la participation ;

le nombre de territoires engagés croit quotidiennement.

Ainsi, la dynamique constatée depuis quelques années semble prometteuse et pourra s'appuyer sur l'expérimentation de ces premiers territoires pionniers dans ces démarches

Charlotte Renard

[1] Source :Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable – L'analyse des fiches d'expériences en ligne porte sur les communes et intercommunalités qui ont accepté de remplir de manière volontaire le questionnaire sur leur démarche de développement durable - Mardi de 4D du 12 février 2008

Mobilités, planification et gouvernance urbaine, dans la perspective du développement durable

Wiel, Marc — 2008-11-12T11:27:12Z

La possibilité de se déplacer plus facilement a bouleversé la géographie humaine préexistant à toutes les échelles géographiques. Mondialisation, métropolisation et éclatement urbain sont les trois conséquences de ce bouleversement qui présente des avantages comme des inconvénients dans les trois champs économique, social et environnemental. L'idée centrale défendue ici est qu'il convient de doser les possibilités de déplacements suivant la nature des déplacements effectués et leur contribution à la production d'unités territoriales distinctes. Ce préalable permet d'imaginer à la fois des compromis différents à chacune des échelles et des politiques d'accompagnement différentes pour corriger certains des méfaits d'un excès dans la facilité de se déplacer. Le chrono-aménagement (donner autant d'importance au temps qu'à l'espace) renouvelle le contenu de la planification urbaine et postule une capacité de contrôler les investissements publics respectifs dans plusieurs politiques urbaines différentes autrefois considérées comme indépendantes les unes des autres. Les institutions sont à repenser pour permettre cela sans limiter leur définition au croisement des compétences avec des périmètres. Le recours à une modulation des fiscalités de la mobilité comme des localisations peut venir corriger ce que ce croisement entre compétence et périmètre aura toujours nécessairement d'insatisfaisant

La possibilité de se déplacer plus facilement fait partie des conquêtes humaines les moins contestées. La prise en compte des conséquences de cette conquête nous amène néanmoins, en ces temps de prise de conscience des risques d'épuisement des ressources renouvelables, à nous réinterroger sur le meilleur usage de cette faculté de mobilité accrue. Il est certain qu'elle a ouvert de nombreuses perspectives de bouleversement de nos modes de vie, vers plus d'autonomie en particulier, mais nous ne saurions l'assimiler pour autant à une donnée incontournable d'une demande sociale qui s'imposerait indépendamment de ses conséquences, parce qu'elle serait “moderne”. Cette nouvelle interrogation concerne, entre autre, l'organisation du système urbain. La ville est par définition un dispositif permettant de réaliser un grand nombre d'interactions sociales, plus ou moins fréquentes, en minimisant les déplacements nécessaires pour cela [1]. L'agencement des diverses occupations du sol résulte du souci, par tous les acteurs urbains, de l'optimisation permanente de l'usage de leur temps. Cette optimisation est à l'origine de la compétition de tous avec tous pour l'occupation du sol, tout en contribuant à la complémentarité des rôles sociaux occupés par chaque citadin. La mobilité est par conséquent au principe du fait social lui même. S'interroger sur les inconvénients que les conditions de la mobilité pourraient provoquer, concerne de ce fait le fonctionnement de la société, à la fois globalement et dans tous ses aspects particuliers.

Aller plus vite, aller plus loin

A l'échelle individuelle,si nous analysons l'évolution des pratiques de déplacement dans le temps,nous constatons qu'aller plus vite pour une dépense supplémentaire modérée (compte tenu de l'évolution de nos ressources financières) permet constamment d'aller plus loin pour faire les mêmes choses (ou parfois légèrement différentes),et beaucoup plus exceptionnellement pour avoir des activités nouvelles.Nous sommes donc tous, individuellement, demandeurs d'amélioration des conditions de la mobilité. A l'échelle collective, en revanche, nous observons que l'effondrement (par rapport aux décennies antérieures) du coût global de la mobilité (en temps, en argent, ou en fatigue) transforme progressivement les façons d'implanter toutes les activités humaines et hisse à un niveau plus élevé la concurrence entre les territoires. Toute la géographie humaine s'en trouve bouleversée. Toutes les interdépendances spatiales à toutes les échelles géographiques se renforcent,au travers de trois grands processus : l'éclatement urbain, la métropolisation, et la mondialisation. A l'échelle collective (contrairement à l'échelle individuelle), les appréciations concernant l'incidence des processus à l'oeuvre sous l'effet de la mobilité facilitée sont plus nuancées,mettant en évidence des inconvénients nouveaux (au-delà des nuisances les équilibres territoriaux antérieurs sont tous remis en cause) à côté des avantages obtenus (surtout plus de disponibilités d'espace pour l'habitat des ménages et plus de productivité pour les entreprises). Je résumerai très succinctement les caractéristiques des trois dynamiques spatiales citées (mondialisation, métropolisation, éclatement urbain) et donnerai très sommairement mon appréciation de leurs aspects positifs ou négatifs, avant de suggérer les modes de régulation qui ont ma préférence en les situant dans la panoplie des autres régulations possibles. Je voudrai montrer de la sorte qu'à chaque échelle géographique,nous sommes amenés à chercher un compromis différent entre les divers impératifs du développement durable. Puis nous tenterons de montrer également que les entrées habituelles du développement durable (le social, l'économique et l'environnemental) peuvent nous aider à renouveler l'approche de la question de la gouvernance urbaine, c'est à dire de l'architecture du système institutionnel ayant le plus de chance de positiver l'évolution urbaine actuelle.

Trois dynamiques spatiales induites
par la mobilité facilitée

Mondialisation

La mondialisation dans ses formes actuelles crée (ou amplifie) des situations de concurrence souvent insupportables et plusieurs crises environnementales majeures (climat, eau, …). Une nouvelle gouvernance internationale se cherche, dont nous ne savons évidemment pas si elle parviendra à faire l'économie de conflits géopolitiques majeurs. Pour les villes comme pour les nations, le déplacement des populations est en alternative avec le déplacement des capitaux. Mais la plupart des pays, et le nôtre n'y échappent pas, ne veulent, ni de délocalisations trop importantes, ni d'immigration non contrôlée. L'histoire longue nous enseigne que les frontières politiques ont, jusqu'à présent, toujours fini par devenir plus ou moins perméables aux nécessités de la survie des populations quand elles manquent de ressources. Chacun convient de la nécessité d'une régulation mondiale mais reconnaît également la difficulté à l'élaborer. Il me parait logique de penser qu'à cette échelle géographique il n'y aura peu de réduction volontaire de la mobilité des produits, sinon par une taxation supplémentaire proportionnelle aux dommages suscités dans le domaine de l'environnement. Les éventuels dommages sociaux ou économiques associés appelleront d'autres mécanismes de régulation que ceux classiquement affectés aux coûts de la mobilité [2].

La régulation des migrations humaines devra,elle,probablement passer par un “éco développement”, qui devra aussi être un “co-développement” des nations. Cette perspective nous éloigne de tout ce qui pourrait ériger en doctrine commune aussi bien la concurrence débridée que le protectionnisme systématique, sachant qu'entre les deux, tout ce que les nations décideront sera en permanence à réajuster en fonction des conséquences observées.

Métropolisation

La métropolisation ne devrait pas, selon moi, être assimilée à la quasi exclusivité de la croissance démographique des grandes conurbations urbaines comme on l'entend habituellement. Pourtant, dans le passé, cette tendance ne fut effectivement que rarement démentie en dehors de catastrophes économiques, politiques ou environnementales majeures, ce qui nous invite maintenant à en faire une loi de la nature. Mais nous observons que la dégradation de la qualité résidentielle des grandes conurbations parallèlement à l'accroissement de leur taille ralentit notoirement cette tendance dans les pays développés. Il n'est plus aussi évident qu'autrefois que l'amélioration des déplacements profite à la croissance des plus grandes villes. La métropolisation n'est pas non plus une autre façon de désigner la périurbanisation en cours, l'émiettement de la ville dans des couronnes périurbaines toujours plus larges. C'est plus prosaïquement, me semble-t-il, une interdépendance accrue des territoires régionaux au travers l'émergence de “systèmes métropolitains” en lente formation sur de vastes territoires (pour la France entre 10 et 20 systèmes métropolitains dont les frontières sont appréciables par les variations de l'intensité des échanges téléphoniques). Derrière le terme de métropolisation il y a donc d'abord une logique d'ordre “économique”.Divers éléments caractéristiques du système productif d'un bassin d'emploi sont en plus étroites relations avec des éléments d'autres bassins d'emploi. Cela provoque des dispersions ou des concentrations des emplois du système de production ou de services, différentes de celles du passé. Cette dynamique spatiale est économiquement cruciale, mais peut également présenter divers inconvénients sociaux ou environnementaux. Les leviers du système de régulation de cette dynamique appartiennent à la panoplie des actions en matière d'aménagement du territoire, au travers les grands investissements publics (super ou infra) structurels. Assez naturellement les manifestations dans le domaine des flux de déplacement de cette “métropolisation” accélérée de nos territoires (c'est-à-dire principalement le développement des échanges de marchandises et les migrations temporaires de plus en plus lointaines et de plus en plus courantes pour raison de loisir ou de tourisme), sont ressenties comme fort gênantes, sans que l'importance de cette mobilité dans le développement économique des territoires soit toujours bien évaluée. C'est que les mobilités qu'elle génère suscitent de nombreuses pollutions riveraines, ou encombrent les infrastructures qui sont simultanément utilisées pour l'exercice des activités urbaines ou suburbaines. En fait la facilité de se déplacer par les mutations urbaines qu'elle a provoqué a gommé la frontière traditionnelle entre mobilité urbaine et interurbaine. Trouver une règle du jeu qui optimise les intérêts collectifs sans léser les intérêts individuels en jeu apparaît de ce fait de plus en plus problématique mais ne peut se définir indépendamment de l'attitude adoptée concernant la troisième dynamique territoriale induite par la mobilité facilitée, celle qui concerne l'éclatement urbain.

Éclatement urbain

L'éclatement urbain (et non l'étalement urbain qui impliquerait la continuité du bâti) n'est pas que la périurbanisation émiettée de l'habitat auquel souvent on la résume. Il s'agit d'un processus plus général et beaucoup plus complexe de redéploiement et de spécialisation du système urbain dans toutes ses composantes et dans tous ses microterritoires. D'une part ce sera, à la grande échelle la dilatation géographique du bassin d'emploi en même temps que ce sera à la petite échelle l'amplification d'une ségrégation sociale généralisée (dont la périurbanisation est une des manifestations, à coté de la “gentrification ” [3] de certains quartiers populaires et de la précarisation sociale des grands ensembles). D'autre part, nous verrons apparaître une nouvelle configuration des centralités concrétisant les logiques nouvelles d'implantation des emplois métropolitains (les plus branchés avec les territoires extérieurs au bassin d'emploi) ou au contraire des emplois liés aux services autrefois qualifiés de proximité (mais qui le sont de moins en moins, la proximité temporelle s'étant substituée à la proximité physique).Ce double registre des mutations urbaines dues à la mobilité facilitée bouleverse si profondément le paysage de nos villes qu'il est souvent vécu comme une véritable décadence. La ville d'hier devient la référence de ce qu'il faudrait s'efforcer de savoir faire à nouveau. C'est vrai que la ville d'hier peut encore contenir des recettes encore valables aujourd'hui, mais cette réaction ne prend pas la mesure du fait que cette nouvelle organisation urbaine promue par un peu tout le monde à la recherche de l'optimisation de l'usage de son temps, est pour beaucoup le résultat des choix en matière de conditions nouvelles de la mobilité. Nous nous trouvons ainsi devant une contradiction dont la résolution donne à l'urbanisme une finalité supplémentaire à celle de la seule organisation de la forme urbaine. On ne peut plus se contenter d'appeler “projet urbain” une collection de petits projets signés par des auteurs qui croient toujours que l'urbanisme n'est que de l'architecture en plus grand. Agencement urbain et mobilité doivent toujours, mais dans un nouveau contexte, trouver le chemin de leur collaboration pour permettre la satisfaction, dans les meilleures conditions, des interactions sociales désirées. Mais cette collaboration ne sera pas la même suivant les échelles géographiques selon lesquelles s'organisent et se distribuent les peuplements humains. Il nous faudra par conséquent changer complètement de méthode de planification des villes et apprendre à articuler différemment l'organisation des mobilités et celle de l'agencement urbain, sans donner le primat ni à l'un ni à l'autre,et c'est bien sûr cela qui est nouveau. La performance (sociale, économique, environnementale) du système urbain n'est affaire ni de mobilité plus facile, ni d'agencement urbain plus agréable, mais un peu des deux pour autant que leur collaboration contribue effectivement à faciliter la manifestation d'interactions sociales riches et diverses. Mais nous n'avons pas encore construit le cadre transversal permettant une évaluation de cette performance.

Vers une autre conception de la relation
entre transport et urbanisme :

le “chrono-aménagement”.

Le chrono aménagement (donner autant d'importance au temps qu'à l'espace dans les règles de la gestion urbaine) doit permettre de dépasser l'incommunicabilité des disciplines qui traitent soit de la mobilité soit de l'agencement urbain et pour cela il convient de commencer par considérer que la mobilité n'est pas une mais multiple, et que les conditions de manifestation de ses diverses composantes constituent précisément la matrice d'élaboration des niveaux territoriaux. Le discours sur la mobilité ne doit pas se fourvoyer dans une approche simplificatrice qui, parce qu'il dénature la réalité,finira inévitablement par utiliser le droit à la mobilité comme un argument de promotion des inégalités sociales ou territoriales. Elle n'est pas toujours libératrice mais pas non plus toujours aliénante. Pour parvenir à éclairer cette question,il convient de catégoriser les mobilités ou les interactions sociales à partir des transformations observées de l'espace, de ce qui fait que les localisations des ménages ou des entreprises se concentrent, se déconcentrent ou s'éparpillent. Et ceci nous amène à distinguer trois grandes catégories de mobilité :la mobilité de proximité, la mobilité métropolitaine et la mobilité d'agglomération.

Mobilité de proximité

Dés que le peuplement devient suffisamment important, certaines localisations de certains commerces ou services se démultiplient au sein de l'aire d'emploi. Correspondra à ces commerces ou services la mobilité de proximité. Elle ne sera pas obligatoirement de courte distance,car si la mobilité pour ces activités est trop facilitée ou si la population autour d'eux est trop faible, ces commerces ou services vont se concentrer en quelques lieux seulement. Les conditions faites à la mobilité de proximité dicteront l'équilibre des centralités secondaires au sein du bassin d'emploi.

Mobilité métropolitaine ou d'échanges entre territoires

Mais les divers bassins d'emplois d'une même région ne peuvent pas tous prétendre concentrer toutes les activités de production, de distribution, ou toutes les occasions de pratiquer des loisirs ou diverses activités de sociabilité (nos parents ou amis ne vivent pas tous dans la même agglomération). Sortiront donc des bassins d'emploi des flux qui autrefois étaient qualifiés d'interurbains et qui sont plus souvent maintenant qualifiés de métropolitains pour souligner les synergies spécifiques au phénomène de métropolisation des territoires évoqué ci dessus. Si nous facilitons trop cette mobilité, nous provoquerons une spécialisation territoriale encore plus forte,ce qui sera avantageux pour certains territoires et désavantageux pour d'autres et pourra de ce fait appeler des correctifs de la puissance publique. Les plus grandes métropoles seront plus concernées par cette mobilité qui, pour partie au moins, correspondra à des flux internes au territoire de l'agglomération. A l'inverse les plus petits bassins d'emploi,dont l'attraction est faible sur leur environnement immédiat, verront toute la mobilité métropolitaine les concernant sortir de leur bassin d'emploi.

Mobilité d'agglomération

Entre ces deux mobilités,il y a la mobilité d'agglomération. Cette mobilité renvoie à des interactions sociales pour lesquelles, la personne qui se déplace, n'a pas, immédiatement au moins, le choix de la destination, sinon que la localisation de cette destination reste en général interne au bassin d'emploi dés que celui-ci prend une certaine importance. Si les conditions faites à cette mobilité sont trop faciles, nous aurons, comme pour la de proximité, une modification de l'équilibre des centralités (moins de centres, moins spécialisés, et plus gros) et le périmètre du bassin d'emploi s'élargira. Densification des emplois et retour à un habitat moins dense seront devenus compatibles. Ce desserrement de l'habitat ne se contentera pas de se produire en continuité de l'agglomération existante, mais il s'éparpillera du fait que les communes périurbaines situées aux franges ne souhaiteront pas capter toute la croissance [4] qu'elles pourraient. Elles proportionneront leur développement à leur taille. Ce frein à l'ouverture à l'urbanisation mis par ces communes contribuera au renchérissement du marché foncier et immobilier. Il est à l'origine d'une mise en tension générale du marché du logement, avec ses diverses conséquences sociales (ségrégation sociale accrue qui contribue en retour à l'allongement des trajets parallèlement à l'augmentation du taux d'effort des ménages pour habiter) et économique (dissuasion des entreprises à faible coût de main d'oeuvre).La ville devenue d'autant plus spéculative qu'elle est importante réclamera un interventionnisme public supérieur pour neutraliser ces inconvénients sociaux, économiques ou environnementaux tout en en gardant les avantages qui justifient son existence.

3 niveaux de déplacements – 3 niveaux d'aménagement – 3 types de réponses

La notion de cohérence entre politique des déplacements et d'aménagement se fragmente donc en trois niveaux qui correspondront à des enjeux sociaux et économiques différents, qui appelleront pour être régulés des moyens également différents. En fait,avec le chrono aménagement,ce sont les interfaces entre toutes les politiques urbaines spécialisées qui deviennent l'objet d'une régulation collective, et il est vrai que les découpages institutionnels existants n'ont pas été conçus pour cela.

L'enjeu de conditions suffisantes mais non excessives de la mobilité de proximité sera la possibilité de construire des “espaces communs”(des lieux mais aussi des équipements publics) diversifiés socialement et fonctionnellement, accessibles à tous, et non subordonnés à l'emprise exclusive des investisseurs de la grande distribution. Les moyens utilisés pour cela dans le domaine de la mobilité seront la lenteur des flux automobiles, et la facilité des recours aux modes doux. Dans celui de l'aménagement, ce sera une densité et une taille des unités de voisinage suffisantes pour garantir l'urbanité des lieux, c'est-à-dire la coexistence des différences de toutes nature. La “mixité sociale” mérite mieux que d'être considérée comme une façon de contraindre les institutions locales à se partager les ménages les plus démunis. A ce niveau territorial, elle devra surtout être mise au service d'une volonté d'intégration des diverses composantes de la société, alors qu'au niveau d'agglomération sa signification sera surtout d'éviter l'inégalité en matière de mobilité résidentielle et ses conséquences sur les temps de trajets et les coûts immobiliers.

L'enjeu de conditions suffisantes mais non excessives de la mobilité d'agglomération sera de donner une accessibilité à suffisamment d'emplois et de logements diversifiés en permettant au taux d'effort des ménages pour leur habitat (y compris le coût de la mobilité pour aller au travail) de rester raisonnable pour un produit satisfaisant (taille, cadre de vie, équipements). Cela réclamera côté gestion de la mobilité une vitesse un peu supérieure à celle de la mobilité de proximité et des transports collectifs urbains puissants. Mais ces transports collectifs seront un gouffre financier si, simultanément, la politique d'aménagement ne compte que sur la densification des espaces qui dépendent en fait de choix des conditions de mobilité. La ville économe en ressources énergétiques n'est pas la ville dense mais la ville suffisamment lente, et c'est ce qui la rend un peu plus dense. Mais cela n'exige pas la continuité du bâti en tout lieu, ni que soit refusé le principe d'une maison individuelle à qui le souhaite. Il n'y a plus à choisir entre la ville compacte ou la ville diffuse mais à rendre la ville diffuse moins diffuse pour être vivable et adaptée à la nouvelle donne énergétique. Pour cela, côté aménagement, il conviendra surtout de garder partout dans des proportions suffisamment similaires le parc de logements et les emplois des entreprises, ce qui réclamera une intervention correctrice constante de la puissance publique et des ressources affectées à cela grâce par exemple grâce à une fiscalité des localisations indexée sur la discordance entre structure localisée des logements et des emplois. En fait, pour les plus grandes agglomérations au moins, nous devons sortir du dogme qui voudrait que l'unification du bassin d'emploi maximal par la seule mobilité quotidienne soit toujours bénéfique économiquement. Ce n'est vrai que si cette unification ne produit pas (du fait du jeu des acteurs, investisseurs ou institutions) une dégradation de la mobilité résidentielle (pouvoir déménager). Or ce qui contribue à l'unification du marché de l'emploi contribue également à hisser le degré de concurrence dans le champ de l'habitat, ce qui, compte tenu du jeu institutionnel, des mécanismes de production de la rente foncière, de la césure entre parc locatif privé et public etc., tend au blocage de la mobilité résidentielle. Cette unification du bassin d'emploi devra être obtenue par une mobilité quotidienne (pouvoir se déplacer) suffisante, complétée par une mobilité résidentielle (pouvoir déménager) également suffisante. La qualité résidentielle devient accessible à tous et il est rassurant de constater que c'est aussi la meilleure façon de réduire les nuisances environnementales tant que les véhicules disponibles ne seront pas assez propres, que le carburant sera cher et polluant, ou exigera une production d'énergie à partir de ressources non renouvelables estimées excessives, c'est-à-dire probablement encore un certain temps.

L'enjeu de conditions suffisantes et non excessives de la mobilité métropolitaine sera de favoriser les synergies économiques entre les territoires. Cette mobilité devra payer (voire surpayer s'il y a péréquation délibérée) son coût environnemental. Suivant les tailles d'agglomération et l'importance des flux concernés elle nécessitera ou non des infrastructures spécifiques. A défaut il conviendra de lui garantir d'une façon ou d'une autre une vitesse minimale (c'est-à-dire une priorité sur la mobilité d'agglomération en cas d'infrastructure insuffisante [5]). En matière d'aménagement il conviendra surtout d'organiser judicieusement la répartition spatiale des entreprises ou équipements les plus consommateurs de cette mobilité.

Cette redéfinition rapide de la notion de cohérence entre transport et urbanisme grâce à l'apport du chrono aménagement désigne indirectement plusieurs des lacunes de notre connaissance du fonctionnement urbain (par exemple la connaissance des relations entre conditions de mobilité, ségrégation sociale et prix de l'immobilier). Mais elle met aussi en exergue plusieurs constats. Le premier est que les cultures techniques spécifiques aux différentes disciplines utiles à la compréhension de la ville ont une certaine difficulté à alimenter le compromis nécessaire entre les préoccupations sociales économiques et environnementales. Pour beaucoup la ville durable se confond avec la ville dense. Nous avons cherché à montrer que, si la densité n'est pas hors jeu, elle n'est qu'une des caractéristiques des conditions de l'agencement urbain comme la vitesse n'est qu'une des caractéristiques des conditions de la mobilité. Les compromis entre les préoccupations sociales et économiques ne sont pas les mêmes suivant les niveaux territoriaux mais la bonne nouvelle est que les mesures qui respectent le mieux l'environnement sont aussi celles qui fournissent le meilleur compromis entre le social et l'économique. Nous aurons plus besoin de lucidité que d'héroïsme et c'est tant mieux pour la démocratie. Le deuxième constat est que si le droit du sol n'est pas épaulé à la fois par une fiscalité des localisations et par une fiscalité modulée suivant les niveaux territoriaux des coûts de la mobilité, il est illusoire de penser qu'il pourra maîtriser à lui seul les effets nocifs, dans les domaines sociaux, économiques et environnementaux, de l'hypercompétition du sol qu'implique la mobilité facilitée. Enfin le troisième constat est que la bonne volonté des collectivités locales, aspirée dans le tourbillon de cette hyperconcurrence, ne suffira pas à inventer localement les règles de la “bonne gouvernance”

Le développement durable inspirateur des
réformes institutionnelles de demain

Aider les intercommunalités à exercer leurs prérogatives

La France n'a pas conduit la réforme que presque tous les pays européens (la Belgique a fait la moitié de la démarche) ont mis en oeuvre pour élargir l'assiette spatiale de la commune à ce qui s'appelle chez nous l'intercommunalité. Compte tenu de notre culture du politique (donner priorité à l'arbitrage sur le consensus) et du fait que l'opposition centre périphérie s'est confondue avec la question sociale qui dominait alors toute la vie sociale et politique de l'époque,l'attachement à la commune a prévalu. Ce n'est pas obligatoirement une mauvaise chose (puisque là où les communes sont trop grandes, on tente de réinventer une déconcentration de l'institution communale qui y ressemble) mais elle est néanmoins lourde de conséquences. Au-delà de son opacité politique, l'intercommunalité (construite par transfert de certaines compétences communales à un regroupement de communes) a beaucoup de mal en effet à relever le défi de la maîtrise (le positiver plus que le contrarier) du développement urbain actuel. Les communautés urbaines ont été inventées pour gérer l'extension urbaine, mais le développement ne se résume plus à l'extension urbaine et cette dernière se réalise le plus souvent hors des intercommunalités centrales. Parfois inscrite dans des territoires trop étriqués (un tiers environ), ces intercommunalités centrales ne sont pas toujours capables de proportionner l'extension urbaine et le renouvellement urbain suivant les objectifs qui sont les leurs eu égard à leurs moyens en particulier financiers. Mais plus fondamentalement,elle est plus performante pour la production des équipements collectifs, dont la finalité commune n'échappe à personne, que pour la conduite des politiques urbaines dés que ces dernières touchent à l'identité sociale du peuplement des communes qui la compose ou à leur équilibre financier. Dans ces domaines les réussites sont exceptionnelles et souvent à mettre au compte de leaders politiques exceptionnels. Même si la démocratie suppose le droit à l'erreur, il serait préférable de chercher à en limiter le champ sans pour autant revenir à avant la décentralisation. Il faut aider les intercommunalités à pouvoir, de fait,exercer leurs prérogatives et de façon plus démocratique.

L'approche des réformes institutionnelles a beaucoup trop été et depuis trop longtemps inspirée, dans notre pays, par une vision juridique et financière des problèmes. Chaque institution doit concevoir son projet et c'est ce qui rend pertinent la définition de ses limites, a-t-on même dit à une époque concernant l'intercommunalité. Avec le recul on peut traduire ce propos en disant :“Messieurs,alliez vous entre vous,car c'est la guerre”.Ce pragmatisme n'en est pas un car il est en fait facteur d'impuissance et révèle surtout l'absence de vision d'un devenir urbain que le développement durable est pourtant en mesure d'offrir. Il faut en quelque sorte sortir du simplisme consistant à réduire la question institutionnelle au croisement des périmètres et des compétences. Les périmètres sont faits pour être traversés et les compétences seront toujours floues, ce qui fait que toutes les institutions auront des rôles qui se chevauchent, ce qui est évidemment plus dispendieux pour moins d'efficacité. La mobilité facilitée a plus ou moins rendue caduque l'architecture existante de nos institutions,mais son amélioration sera illusoire si nous en restons aux deux seules variables que sont les périmètres et les compétences.

Hiérarchiser les territoires ?

Le capharnaüm actuel rend les instances supposées régulatrices des inconvénients du marché concurrentes entre elles et donc dérégulatrices. Pour restaurer la prééminence du politique sans pourtant nier l'apport du marché, il faut revenir sur la production des niveaux territoriaux par la mobilité et se dire que les découpages institutionnels font partie des moyens de garantir la cohérence interne souhaitée à chaque niveau. Cela infirmera idée que ces niveaux ne sont pas hiérarchisées entre eux ce que la notion de compétence cherchait à éviter de devoir reconnaître.

Le niveau de proximité

Il y a en premier lieu, avons-nous dit, le niveau de la proximité. C'est bien le niveau de la commune ou du quartier dans les très grandes communes. Mais dans les milieux ruraux ou dans certaines très grandes métropoles (où les communes qui se rassemblent ne représentent qu'une infime partie de la métropole), ce niveau sera, compte tenu de petitesse de certaines communes, celui de l'intercommunalité. Des intercommunalités, suivant leur contexte, pourront donc avoir des rôles différents, soit faire du “communalisme”à plusieurs (ce qui est très bien mais n'a rien à voir avec certains des objectifs assignés à l'intercommunalité) soit contenir les effets négatifs du communalisme. Faire exister le niveau de la proximité et lui garantir une certaine pérennité conformément à ce que nous avons précédemment dit, implique de ne plus croire que le croisement compétence/périmètre soit suffisant.

Le niveau du bassin d'emploi

Le niveau bassin d'emploi (que nous avons qualifié d'agglomération ce qui peut être source de mécompréhension car précisément le bassin d'emploi se dissocie de plus en plus de la notion d'agglomération [6]) correspond dans les agglomérations de province le plus souvent aux intercommunalités centrales, mais en région parisienne il est plus proche des départements actuels. Pour stabiliser ce niveau territorial dans une perspective de développement durable, rien ne sert d'avoir des intercommunalités centrales de la taille des aires urbaines. Ce serait un choix faussement rationnel. Il suffirait en province d'un périmètre qui permette l'extension urbaine en même temps que la desserte des transports collectifs, et de pouvoir doser les moyens mis dans l'ouverture à l'urbanisation pour qu'extension urbaine et renouvellement urbain se complètent sans se nuire. Ensuite les intercommunalités d'une même aire urbaine pourront faire un “pays” qui ne fonctionnera qu'au consensus et non à l'arbitrage. En région parisienne en revanche nous sommes devant une situation originale car l'aire urbaine de l'agglomération parisienne ne peut être unifiée en un seul bassin d'emploi sans des moyens de transports exceptionnels dont l'intérêt économique est faible par rapport à des risques sociaux ou environnementaux élevés. La clef des équilibres territoriaux dans la perspective du développement durable sera le rapport entre possibilité de déménager et de se déplacer. Il vaudrait mieux inventer pour cela une quinzaine de “districts” (dont le statut serait intermédiaire entre les intercommunalités et les départements actuels) qui fonctionneraient sous la tutelle d'une région légèrement agrandie dans sa partie située au Nord. Le premier objectif de ces districts serait la cohérence entre population et emploi et la fiscalité des localisations sera conçue pour en sanctionner les écarts..

Le niveau métropolitain

Le niveau métropolitain concernera le plus souvent la région. Toutefois, quelquefois les aires métropolitaines sont plus vastes et dans ce cas, des conférences entre régions peuvent avoir l'intérêt équivalent à celui des pays vis-à-vis des intercommunalités. Cela ferait évoluer les départements vers un rôle de représentation locale des régions et de fédération des pays,donc vers une institution fonctionnant plus au consensus qu'à l'arbitrage, sauf en région parisienne où leur rôle serait plus proche des intercommunalités de province.

Une fiscalité des localisations et de la mobilité,
et une nouvelle manière de planifier l'espace

Ces spéculations nous montrent l'ampleur des chantiers à venir. L'important est d'avoir une perspective car de toute façon le fait nouveau avec la mobilité facilitée c'est qu'il n'y a plus de périmètre institutionnel complètement pertinent. L'existence du couple compétence/périmètre permet actuellement de ne pas finaliser l'usage des fiscalités diverses qui alimentent les institutions. Puisque nous avons une situation institutionnelle invraisemblable et insoluble à court terme (le seul pouvoir de certains étant de rendre impossible le changement même s'il s'impose) il reste à inventer une fiscalité (des localisations et de la mobilité) calée sur ce que précisément les institutions locales ne sont pas armées et organisées pour mettre en oeuvre. Nous pouvons faire pour faciliter l'insuffisante ouverture à l'urbanisation ce que nous avons fait dans le passé pour le logement social avec le 1% patronal et pour les transports collectifs avec le versement transport. Par exemple une politique foncière est à l'évidence techniquement possible (toutes les procédures sont là mais sont inemployées) mais politiquement difficile et dans de nombreux cas impossible. Une taxe calée sur le degré d'incohérence territoriale entre habitat et emploi (qui se référerait à des temps de trajets et non à des appartenances à des institutions) peut dégager les ressources nécessaires à cette politique. Cela signifie également une planification urbaine désignant les opérations éligibles à certains moyens financiers.

Des expérimentations aujourd'hui
pour éclairer les réformes institutionnelles

de demain

L'urgence des problèmes environnementaux (même si ses effets ne sont pas immédiats) et la profondeur des vraies causes de la crise du logement sur laquelle nous ne nous sommes pas étendus ici (et dont les solutions seront très lentes à avoir des effets) supposent des mesures rapides. Ce sont ces mesures qui par la coopération inter institutionnelle qu'elles autoriseront rendront vraisemblables les réformes institutionnelles de demain, car le droit suit presque toujours les faits, du moins dans un domaine aussi complexe où les révolutions sont si lentes à se manifester que le plus important est d'abord de les rendre possibles en inventant les pratiques dérogatoires nécessaires (qui suffisent à vaincre les résistances le plus souvent uniquement de principe mais suffisantes en démocratie pour paralyser la décision).

Marc Wiel

[1] A côté des déplacements réalisés pour eux mêmes qui sont très minoritaires (mais croissants) et qui n'obéissent pas aux logiques évoquées dans la suite du texte.

[2] Qui se limitent à la tarification des carburants, de la circulation ou du stationnement, du ralentissement plus ou moins sélectif ou à l'imposition d'un mode de transport.

[3] Ce terme anglais décrit les processus de revalorisation de l'image d'anciens quartiers populaires pour certaines couches sociales plus sensibles à des attraits culturels et moins rétives que d'autres à la cohabitation des classes sociales. Mais ce processus en prenant de l'ampleur peut devenir une éviction des classes populaires par des opérations immobilières qui exploitent le différentiel entre valeur à l'achat et à la revente. Pas obligatoirement négatif s'il est encadré publiquement ce processus fait partie des conséquences à l'échelle urbaine de la mobilité facilitée. Il affecte très différemment les villes selon l'histoire de leur construction et les représentations sociales sédimentées au fil du temps.

[4] Croissance induite à la fois par l'évolution démographique (vieillissement en particulier) et par l'attractivité en matière d'emploi de l'agglomération.

[5] Dans la culture technique actuelle qui est partagée par pratiquement tout le monde, il ne viendra jamais à l'idée de qui que ce soit de penser en cas de voirie insuffisante par rapport à la demande, qu'un autre urbanisme pourrait diminuer la demande, ou que la voirie manquante pourrait être lente plutôt que rapide. On voudra une voirie supplémentaire plus rapide (qui relancera la demande) ou des transports collectifs rapides (qui relanceront la demande et au surplus seront plus coûteux pour la collectivité).

[6] Et cette dissociation est différente suivant la taille de l'agglomération. Le bassin d'emploi d'une ville moyenne excède largement, territorialement, l'agglomération alors que dans les grandes métropoles il y a autant de bassins d'emploi d'un lieu donné que de lieux. Ces bassins étant chevauchant, ils ne peuvent plus se distinguer territorialement. En cherchant à les unifier sans prendre les précautions nécessaires, on transforme l'avantage recherché en inconvénient. C'est la raison pour laquelle, avoir les mêmes architectures institutionnelles indépendamment de la taille des agglomérations est une grave

François ASCHER : La société évolue, la politique aussi, Odile Jacob, 2007.

Jean-Charles CASTEL (& alii) : La force de dilution de l'espace urbain : une opportunité de remise en cause de l'urbanisme, Intervention au colloque de Grenoble : un SCOT pourquoi faire ? 2006.

La ville à trois vitesses, revue ESPRIT, mars 2004.

Villes et économie (par divers auteurs à l'initiative de l'Institut des Villes). La Documentation Française, 2004.

M.H. MASSOT et J.P. ORFEUIL : La mobilité qui fait la ville. Intervention aux troisièmes rencontres internationales de recherche en urbanisme de Grenoble, Février 2006.

Eric MAURIN : Le ghetto français, Editions du Seuil, 2004.

Jean-Pierre ORFEUIL : L'évolution du financement public des transports urbains, revue Infrastructure et mobilité n° 49, Septembre 2005.

Pierre VELTZ : Mondialisation, villes et territoires, PUF, 2005.

Marc WIEL : La transition urbaine, Editions Mardaga, 1999.

Marc WIEL : Pour planifier les villes autrement. Editions L'harmattan, 2007.

Les leçons de Bali

Radanne, Pierre — 2008-01-14T21:08:00Z

Si l'on pense qu'en cette fin d'année 2007, pour la Conférence de Bali, il s'agissait de rien de moins que le lancement d'une nouvelle négociation de l'ampleur de celle de Kyoto dix ans auparavant, on ne peut qu'être inquiet de la maigreur du résultat – un agenda élémentaire. Pourtant il y eut, en impromptu, et non sans dramatisation, un vrai débat mettant en lumière les questions lourdes trop longtemps restées en arrière de la scène et elles-mêmes causes de l'engourdissement du processus. Au premier chef, celles relatives à la combinaison des politiques climatiques avec les objectifs de développement.

La première séquence d'engagement de réduction des émissions des pays industrialisés au titre du Protocole de Kyoto sera arrivée à échéance [1] fin 2012. Il en faudra donc une seconde, à moins de revenir à l'imprécision de la Convention initiale de 1992. Or à ces engagements de réduction, ont été associés des éléments de gouvernance internationale innovants et les trois mécanismes instaurés par le Protocole de Kyoto (les “crédits d'émission” échangeables, le mécanisme de développement propre et la mise en œuvre conjointe) : en cas d'absence de nouvel accord international entrant en vigueur en janvier 2013, la valeur du carbone sur les marchés s'effondrerait. La date butoir est donc claire, comme le compte à rebours. Le nouvel accord devra être ratifié par près de 200 parlements nationaux pour entrer en vigueur comme tout traité international. Cela ne peut prendre moins de deux ans. Il faut donc que le nouvel accord politique soit conclu fin 2009 lors de la Conférence des parties de Copenhague. Ce calendrier n'est pas le seul qui détermine la présente dramaturgie ; il y a aussi la présidentielle américaine de novembre 2008, et plus précisément, la prise de fonction effective de la nouvelle équipe issue de l'élection fin janvier 2009.

Le temps effectif de négociation s'annonce très court. Mais il ne l'est pas plus que celui qui a permis de passer de la première conférence des Parties à la Convention sur les changements climatiques (COP) de Berlin en 1995 au Protocole de Kyoto en 1997. Et voilà pourquoi à la COP de Bali décembre 2007, il s'agissait d'enclencher la nouvelle négociation, sous la forme d'un mandat politique : des règles politiques claires, décidées pour constituer le cadre des décisions à prendre en 2009 à Copenhague et concernant à la fois les engagements de réduction d'émissions, les principes d'équité à respecter, les mécanismes financiers et la dotation des fonds de soutien à la réalisation des objectifs.

Un “plan d'action” minimal

En fait, Bali n'a pas su effectuer de tels arbitrages au plan des principes politiques et s'est donc acheminé vers l'écriture d'une modeste “feuille de route”, une sorte de liste de courses reprenant les attentes de chacun, sans hiérarchisation claire. À la sortie, la situation se présente comme suit :

1 - Le Protocole de Kyoto est conforté

Malgré les contestations dont il a fait l'objet, et ses médiocres résultats, il n'y a pas d'alternative au protocole de Kyoto qui prenne corps. Son cœur – les engagements contraignants des États, leur gouvernance, le lien entre eux et la constitution progressive d'un marché du carbone –, est finalement de plus en plus conforté.

Le retour de l'Australie marque un isolement total des États-Unis. Ceux-ci ne se donnent même plus la peine d'élaborer un schéma alternatif. En outre, la mise en œuvre de politiques de type Kyoto par de plus en plus d'États et de villes au sein même des États-Unis renforce encore cette tendance. Mais d'un point de vue formel, il va falloir attendre le 4 novembre 2008.

Il s'est en outre confirmé que la négociation avec les grands pays émergents sur la nature et le niveau de leurs engagements futurs ne démarrera concrètement qu'après l'expression de la nouvelle politique américaine par la personne qui sera élue en novembre. Jamais ils ne prendront des obligations si les États-Unis restent à l'écart.

2 - Des extensions sont d'ores et déjà décidées

On restera donc dans le cadre du Protocole de Kyoto ; même un “Kyoto +”. Dans trois domaines, la COP de Bali a travaillé à des avancées qui prendront la forme d'extensions du Protocole de Kyoto :

la prise en charge de la déforestation de la forêt équatoriale, responsable d'un cinquième des émissions de gaz à effet de serre ;

la prise en charge d'actions au titre de l'adaptation, mais sans que la question du financement soit réglée ;

et l'intégration d'actions de recherche et de transferts de technologies.

3 - Mais on n'est pas parvenu à fixer des objectifs climatiques

Le 4e rapport du GIEC, largement diffusé et commenté tout au long de l'année 2007, avait décrit les grandes lignes d'un scénario de riposte au changement climatique confirmé, en montrant notamment que l'on pouvait :

viser un réchauffement qui reste inférieur à 2 °C ;

en allant vers une division par 2 des émissions mondiales de gaz à effet de serre à l'horizon 2050 ;

en une réduction des émissions des pays industrialisés par rapport à 1990 comprise entre 25 et 40 % pour 2020.

Du mandat de Berlin à la feuille de route de Bali

Le document adopté est plus succinct que le projet initial dont la discussion s'est transformée, lors de la séance finale, en véritable forum politique.

Le mandat de Berlin en 1995 fixait la marche à suivre pour arriver deux ans plus tard à Kyoto, avec un véritable mandat politique : élaborer une vision commune de l'intérêt général, déterminer des objectifs quantifiés, fixer des règles d'équité, répartir les efforts.

Il avait constitué à cette fin un organe spécifique chargé de produire les textes préparant Kyoto. Bali crée aussi un organe de ce type, le Groupe ad hoc sur la coopération à long terme. Le catalogue des sujets à traiter est large, et il y a un agenda : il faut avoir terminé pour la 15ème COP en 2009 (Copenhague), et il y aura quatre réunions plénières en 2008 (avril, juin, août/septembre et décembre).

Mais il n'y a pas de mandat politique à proprement parler, le forum improvisé n'ayant pu déboucher sur de premiers arbitrages.

L'Union Européenne avait validé ce scénario, pour ce qui la concernait, et même une réunion des pays industrialisés au mois d'août à Vienne – mais dépourvue de capacité à prendre des décisions – lui avait marqué sa préférence comme l'exprime son rapport : “D'après la contribution du Groupe de travail III au quatrième rapport d'évaluation, pour atteindre le niveau de stabilisation le plus faible évalué dans le cadre des travaux du Groupe d'experts intergouvernemental à ce jour (c'est-à-dire la stabilisation du réchauffement à 2 °C, ndla), et limiter en conséquence les dommages potentiels, les Parties visées à l'annexe I devraient, d'ici à 2020, ramener collectivement leurs émissions à un niveau de 25 % à 40 % inférieur aux niveaux de 1990 par les moyens qui pourront être à leur disposition pour atteindre ces objectifs”.

La crédibilité de sa mise en œuvre avait donc progressé avant Bali. Pourtant, la Conférence ne s'est finalement pas prononcée clairement en sa faveur. Se contentant de citer, par une note de bas de page, une famille de scénarios. Celle de la limitation du réchauffement à 2 °C, la plus volontaire, n'en étant qu'une parmi d'autres. La raison en fut le débat trop longtemps étouffé sur la place des pays en développement dans la politique climatique mondiale.

Réduction des émissions et stabilisation du réchauffement À droite : relation correspondante entre l'objectif de stabilisation et l'augmentation de la température mondiale moyenne à l'équilibre par rapport à l'époque préindustrielle. À gauche : émissions mondiales de CO2 de 1940 à 2000 et fourchettes d'émissions de 2000 à 2100 pour des catégories de scénarios de stabilisation. Le scénario de stabilisation du réchauffement à 2 °C se situe dans la plage verte des deux graphiques : concentration des gaz à effet de serre plafonnée à 450 ppm à la fin du siècle, réduction des émissions d'un facteur 2 en 2050 et se poursuivant par la suite.

Que s'est-il donc passé ?

L'opposition la plus forte est venue des pays en développement et des pays émergents sur l'objectif pour 2050. Une division par deux des émissions mondiales constitue, de fait, un engagement contraignant portant sur tous les pays, y compris les pays en développement. Or cela était formulé sans clé de répartition entre pays industrialisés et pays en développement répondant à une règle d'équité. Le blocage qui s'est exprimé à Bali est grave. Il a un sens politique réel. Le G77 qui regroupe les pays en développement n'avait pas tort d'exprimer que la fixation d'objectifs climatiques, évidemment contraignants, comme point d'entrée dans la nouvelle négociation, induisait un nouveau traité sur des bases de fait différentes de celui de Rio et de celui de Kyoto. Mais ce changement il faut à la fois l'assumer et en tirer toutes les conséquences.

Un train étrange se perd dans le brouillard…

À l'issue d'une année exceptionnelle pour le travail scientifique, l'exploration des données économiques et financières, la sensibilisation sur le sujet, doublement soulignée par le Prix Nobel de la Paix, et dans un contexte de convergence entre ONG, experts, intellectuels et médias, la Conférence s'est ouverte dans l'euphorie. Mais le convoi qui s'ébranlait pour la négociation n'en était pas moins chaotique.

Le véhicule de tête est représenté par l'Union Européenne, qui a formulé dès mars 2007 sa propre vision de ses engagements : ce devra être 20% de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 par rapport à 1990. Et 30 %, si d'autres pays font des efforts équivalents.

Un véhicule est, lui, arrêté. Ce sont les États-Unis, en attente d'un nouveau chauffeur avec permis de gouverner, qui arrivera en novembre 2008. Leur position a néanmoins fortement évolué depuis le refus de Georges W. Bush de ratifier le Protocole de Kyoto. Pour la diplomatie américaine, le changement climatique existe bel et bien. Il faudra réduire fortement les émissions. Mais au plan des actions, la doctrine reste la même, ce n'est à la communauté internationale de fixer, ni des objectifs de réduction, ni un menu obligatoire d'actions. C'est, selon eux, à chaque pays de faire ses propres choix. Cependant, plus de la moitié de la population américaine est déjà impliquée dans des politiques cohérentes avec le Protocole de Kyoto : dans les États du nord-est, de la côte Pacifique et dans de nombreuses villes. Il était clair dès le départ à Bali que les États-Unis n'étaient plus en position de force, tout en gardant une capacité considérable de blocage et la commande du calendrier.

Deux autres véhicules ont pris position derrière pour s'assurer que le convoi repartira bien un jour, l'Inde et la Chine. Leur position : pas de prise d'engagement si le pays le plus émetteur ne se réinscrit pas fortement dans le dispositif international de lutte contre le changement climatique.

Un véhicule avance à son rythme, le Japon, aussi prudent dans sa prise d'engagement que sérieux dans ses actions.

Enfin un véhicule klaxonne pour se faire entendre et secourir : les pays en voie de développement, les plus victimes du changement climatique. Leur demande : du soutien pour s'adapter aux changements enclenchés, des transferts de technologies et d'argent. Leur position est délicate, car leur motivation principale reste l'éradication de la pauvreté et l'entrée dans le développement. La Conférence de Rio de 1992 avait pris acte de l'articulation forte entre les questions d'environnement et celles de développement au travers du développement durable. Le mandat de Berlin avait acté des “responsabilités communes mais différenciées” entre eux et pays développés. Ils ont dès lors adopté une position faite surtout d'exigence et d'attente : “le changement climatique est le fait des pays industrialisés, principaux émetteurs, et donc, ce n'est pas, dans un premier temps, aux pays en développement à s'engager dans ce qui est ressenti comme source de contraintes économiques”. Progressivement, cette position s'est révélée insuffisante et intenable. Les effets du changement climatique frappent en premier les pays en développement : atolls et grands deltas peuplés menacés de submersion, progression des déserts, changement de régimes des pluies, événements extrêmes dévastateurs, risques sanitaires… Dès lors, une vérité émerge : être victime, c'est déjà participer.

Plus encore que les autres, les pays en développement ont intérêt à ce que la lutte contre le changement climatique entre dans une phase active et collective. Mais ils craignent que des normes universelles comme la division par deux des émissions mondiales constituent de fait un engagement contraignant portant sur tous les pays sans distinction, et même comme une entrave au développement. Constatant que le point d'entrée choisi pour les nouvelles négociations était une révision complète de Kyoto, sans que les nouvelles règles d'équité aient été abordées, le G 77 a considéré que l'on s'engageait sans l'avouer dans l'élaboration d'un traité complètement différent.

Or les négociateurs se sont en quelque sorte perdus dans le brouillard. Et il y a de quoi. La non-ratification américaine du Protocole de Kyoto les a obligés à voir double : un processus de négociation qui regroupe tous les pays dans la mise en œuvre de la Convention de Rio (mais où on ne doit parler ni d'obligations contraignantes, ni de mécanismes financiers) et un second processus avec les mêmes pays, à l'exception des États-Unis, où l'on prépare la fixation des objectifs quantifiés de seconde période de Kyoto et l'évolution des mécanismes financiers, tout cela focalisant l'attention sur les contradictions entre pays industrialisés. Les négociateurs n'y voient plus très clair non plus du fait de textes juridiques extrêmement complexes, et en expansion permanente, qui se stratifient de réunion en réunion. La complexité de la forme rend le fond illisible et la prospective brouillée : on n'a pas vu arriver le problème, malgré nombre de signes annonciateurs antérieurs.

…Et bute sur l'obstacle

L'accident est donc venu des pays émergents soutenus par l'ensemble des pays en développement. La présidence de la conférence fut accusée de chercher, par les textes préparés pour la négociation finale de la conférence de Bali, à sortir des fondements à la fois de la Convention de Rio et du protocole de Kyoto, alors que la plupart des engagements antérieurs souscrits vis-à-vis des P.E.D. depuis Rio n'ont pas été tenus.

Cette colère des pays en développement a pris dans la nuit finale de négociation la forme d'un défilé d'intervention des délégués des pays en développement avec, en accusateurs principaux, la Chine et l'Inde. La présidence de la Conférence et le Secrétariat de l'ONU ont été directement mis en cause dans la séance finale, ce qui est rarissime dans ce monde feutré de la diplomatie. Cela n'a pu qu'être consécutif à des messages répétés et non entendus soulignant que le scénario envisagé de la direction de la COP mènerait à une impasse. Mais, du coup, trois réalités vont devoir être prises en compte :

1° Les rapports de force changent. La Chine et l'Inde sont maintenant au centre du jeu :

Aucun accord ne peut être conclu sans leur signature et surtout leur participation active du fait de leur niveau croissant d'émissions ;

En prenant en charge les attentes de pays en développement – ou du moins en s'attribuant ce rôle - , ils renforcent du même coup leur poids dans la négociation ;

Seuls eux ont la capacité d'imposer aux États-Unis une prise d'engagements de niveau élevé ;

L'Inde s'est fait depuis le début des négociations sur le climat une spécialité reconnue de l'approche scientifique des liaisons climat-développement.

2° C'est un véritable débat politique de haut niveau qui a été ouvert. Il n'a pas eu, sur place, de conséquence immédiate. Mais on sait au moins d'où il faut repartir pour que le processus conduisant à Copenhague en 2009 aboutisse. Il porte évidemment sur l'avenir de la coopération climatique internationale, mais aussi plus généralement sur les transformations profondes qui marqueront ce siècle et la manière de les gérer pacifiquement.

3° L'Europe continue d'être le pôle qui tire la négociation. Elle reste motrice dans la fixation des objectifs climatiques, dans la prise d'engagements et dans la mise en place des mécanismes financiers. Cette position doit être complétée par une vision politique de l'équilibre général de la future négociation. Il lui faut pour cela penser ce que va devoir être le “vrai” mandat de Bali, celui qui résulte de cette ultime journée de débats.

Pour que la négociation reparte : le vrai mandat de Bali

Le débat politique très vif des dernières 24 heures de Bali fournit un mandat implicite des plus clairs. Un vrai mandat politique. Même s'il n'est consigné dans aucun texte juridique finalisant la conférence de Bali, il exprime un impératif a assigné à la communauté internationale.

1 - D'abord, entrer par le développement La question à laquelle il faut répondre ne concerne pas que les pays en développement, mais bien toute l'humanité : quels modes de vie seront possibles pour une humanité de 9 milliards d'êtres humains vers le milieu du siècle dans un contexte où s'impose l'obligation de stabilisation du climat ? Ne pas répondre à la question, c'est implicitement se situer sur une option négative et donc d'une montée grave des conflits dans le monde. C'est pour le moment assurément échouer dans la négociation climat, chacun manœuvrant pour minimiser ses engagements faute de la vision claire d'un autre mode de développement.

Il ne faut pas oublier non plus – et cela a été malheureusement le cas à Bali – la dure leçon de La Haye en 2000 : pour faire avancer la partie réticente des pays industrialisés, il faut faire des avancées en direction des pays en développement.

2 - Fixer des objectifs de stabilisation du climat terrestre Si un processus collectif d'engagement vers un développement équitable émerge, alors la décision d'objectifs de stabilisation du climat terrestre pourra être obtenue, en étant assortie de clés de répartition des limites d'émission par grandes catégories de pays pour donner des garanties d'équité.

3 - Décider des formes d'engagements des différents types de pays Ensuite, il conviendra d'entrer dans le détail des niveaux et des formes d'engagement des différentes catégories de pays. La logique d'une stabilisation du climat exige bien de fixer des engagements à tous les pays, y compris les plus pauvres. Il s'agit donc d'entrer dans un système où l'objectif de stabilisation du climat reposerait sur une participation active de tous. Les travaux de recherche engagés un peu partout dans le monde ont permis de concevoir trois grands types d'engagements :

des engagements contraignants pour les pays industrialisés dans la foulée de ceux souscrits à Kyoto ;

des engagements contraignants pour les pays émergents calculés sur la base d'une trajectoire d'émission fortement diminuée par rapport à la croissance économique ;

des engagements non contraignants pour les pays en développement (c'est-à-dire sans sanction en cas de non atteinte des objectifs) avec un intéressement financier monnayant leurs réductions d'émissions réalisées, au-delà d'un seuil fixé, sur le marché du carbone.

4 - Intégrer les questions énergétiques dans le débat mondial

À Bali, il n'y a eu aucune discussion sur le quadruplement du prix du pétrole et du gaz depuis la décision de Kyoto, comme si le changement complet de contexte énergétique ne modifiait pas les données économiques de la négociation climat. Ce silence renvoie à une absence symétrique, celle du changement climatique dans le volet énergie du Sommet de Johannesburg et de ses suites. Cette séparation des sujets est absurde, alors que l'une et l'autre question devraient être abordées en termes de développement et de développement durable.

5 - Impulser une dynamique dans la mise en œuvre sur le terrain Enfin, signer un traité ne suffit pas, les résultats médiocres du Protocole de Kyoto l'attestent, il faut construire un cadre d'action beaucoup plus dynamique. Il est ainsi très regrettable que jusqu'à présent les organes de direction de la Convention et du Protocole ignorent cette dimension – aucun cadre n'est par exemple encore proposé aux collectivités locales qui veulent participer. Celles-ci sont en effet appelées à décliner les objectifs globaux dans des plans climat de niveau territorial, de préférence intégrés à des stratégies de développement durable.

[1] Mais pas le protocole lui-même, en dépit de ce qu'ont prétendu des commentaires un peu pressés.

Pour en savoir plus

RESEAU ACTION CLIMAT, 4D et alii : Changements climatiques : équité et solidarité́ internationale, 2003. Disponible au Secrétariat de 4D.

GLOBAL CHANCE en coédition avec COURRIER DE LA PLANÈTE, numéros 10 (mars 1998) et 14 (mars 2001).

Gouverner le développement durable

ODP - 4D — 2007-06-11T08:38:00Z

Dans le cadre de la campagne pour l'élection présidentielle de 2007, l'Observatoire de la décision publique (ODP) et l'association 4 D ont organisé une réflexion sur la question des institutions aptes à gouverner les domaines du développement durable en France. Cette démarche a pris notamment la forme d'un séminaire réunissant des personnes porteuses d'une large pluralité d'expériences et de compétences en ce domaine, parmi lesquelles des représentants du Pacte écologique de Nicolas Hulot ainsi que du réseau associatif “Alliance pour la planète” qui s'étaient déjà exprimés sur le sujet.

Le texte ci-dessous constitue la synthèse de ces travaux, établie sous la forme de “8 préconisations” qui ont été remises aux deux candidats du second tour, afin de fournir pour le lendemain de celui-ci à l'exécutif qui se mettrait en place les références opérationnelles pour faire du développement durable le “fil rouge” de l'action de l'État, en privilégiant les mesures pouvant être prises dans le court délai de la remise en marche de l'appareil gouvernemental.

Nonobstant cet aspect conjoncturel du présent texte, les principes qui le soutiennent ne perdent rien de leur actualité, pas plus d'ailleurs que la plupart de ces préconisations dont certaines des dispositions effectivement prises s'écartent ou n'abordent pas encore :

1 – Le Premier ministre dirige la politique du développement durable du Gouvernement. Quelles que soient les formes de délégation ou d'intermédiation qu'implique cette direction, son autorité y est entièrement engagée.

2 – Les organes susceptibles de favoriser la diffusion du développement durable au sein des politiques publiques sont regroupés, complétés et rattachés à Matignon.

3 – Un ministère de l'Environnement clairement identifié et autonome.

4 – Une organisation gouvernementale resserrée autour de trois types d'intervention, qui gardent leur spécificité pour mettre le développement durable en application.

5 – Donner au Parlement un rôle propre dans la définition de la politique et de ses instruments du développement durable.

6 – Doter l'État d'une stratégie budgétaire de développement durable, en prenant appui sur les innovations introduites par la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

7 – Transformer le Conseil économique et social en un véritable Conseil consultatif et coopératif en développement durable.

8 – Mettre en place un dispositif national d'évaluation des politiques publiques au regard du développement durable.

Nous le savons tous : la question du développement durable est désormais incontournable, et va nécessairement marquer profondément notre société au cours de ce siècle, puisqu'elle suppose d'adopter de nouveaux rapports à nous-mêmes, aux autres et à la nature.

“Le développement durable vise l'harmonie entre les humains, et l'harmonie entre les humains et la nature”.

Commission mondiale du développement durable [1] 1988

Pourtant, alors même que la prise de conscience semble acquise, nos politiques publiques restent très modérément imprégnées du développement durable ; les exceptions se rencontrant principalement – fait significatif – dans les projets des collectivités territoriales.

En fait, le premier changement en profondeur qu'implique une référence sincère au développement durable de la part des gouvernants, … c'est la révision des logiques de gouvernance.

Ainsi, le développement durable interpelle les traditions de notre appareil d'État, car :

il est thématiquement transversal, face au compartimentage sectoriel (et corporatif) ;

il se situe sur plusieurs échelles temporelles (de l'immédiateté au long terme), alors que l'annualité budgétaire a constitué longtemps une règle intouchable ;

il est spatialement multi-territorial (du niveau local jusqu'aux niveaux européen et planétaire), dans un pays où la décentralisation (récente) a plutôt privilégié des “blocs de compétences” par niveaux de territoires.

Les enjeux du développement durable et du millénaire

Construire de nouvelles solidarités (humaines, territoriales, …), et reconnaître la diversité culturelle comme un bien commun de l'humanité.

Reconsidérer la richesse et lutter contre la pauvreté.

Lutter contre l'effet de serre et s'adapter au changement climatique.

Protéger la biodiversité (ressources naturelles, espaces animales et végétales, …).

Diversifier et qualifier les systèmes économiques, consommer responsable.

Renouveler la démocratie représentative, en réinventant le débat public et la coproduction de l'aide à la décision.

Opter pour le développement durable au plus haut de l'État, c'est donc interpeller les modalités de fonctionnement de toute une organisation, et non pas seulement inventer une nouvelle fonction. C'est offrir l'opportunité exceptionnelle de donner, sans attendre même une évolution constitutionnelle, un nouveau souffle au système de production, de délibération, de mise en œuvre et d'évaluation des politiques publiques.

Les huit préconisations présentées ci-après visent les dispositions organiques minimales qu'un nouvel exécutif devra mettre en place à cette fin dans le court délai de son installation.

Il relève aujourd'hui du rôle du futur chef de l'État de faire du développement durable le fil conducteur de son mandat (2007/ 2012), et l'orientation phare de la feuille de route qu'il (elle) confiera prochainement à un nouveau Gouvernement.

Huit préconisations pour gouverner le développement durable

Préconisation n°1

Le Premier ministre dirige la politique du développement durable du Gouvernement. Quelles que soient les formes de délégation ou d'intermédiation qu'implique cette direction, son autorité y est entièrement engagée.

1. L'Exécutif doit être doté, au plus haut des responsabilités c'est-à-dire au niveau du chef du Gouvernement, des moyens de :

“construire” les objectifs de développement durable à moyen et long terme ;

incorporer les exigences du développement durable dans toutes les politiques publiques dont il porte la responsabilité ;

arbitrer parmi les contradictions et conflits de nature diverse qu'elles peuvent susciter,

favoriser les synergies.

Or, dans le contexte de la Ve République, qui constitue notre référence jusqu'aux évolutions constitutionnelles éventuelles, la légitimité du Premier ministre à “diriger l'action du Gouvernement”, et donc ici à “gouverner dans le sens du développement durable” doit être acquise à un double niveau :

via le Parlement, devant lequel il est responsable ;

et par le Président de la République qui le mandate (et dont la compétence est, de surcroît, directement engagée dans ce sens, dans la mesure où il porte une part importante des engagements internationaux et des décisions européennes).

C'est donc à juste raison qu'il est demandé aux candidats à la fonction présidentielle de s'engager personnellement dans la mise en œuvre d'une politique de développement durable (et ce, pas seulement du point de vue de l'organisation des pouvoirs publics) ; et qu'une exigence de même type devra être logiquement posée aux futurs candidats aux élections législatives.

2. Compte tenu du contour de ses fonctions permanentes, d'une part, et de l'ampleur des transformations à venir sous-tendues par la prise en compte du développement durable, il est sans doute pertinent que le Premier ministre puisse, comme la Constitution le permet, déléguer à un autre membre du Gouvernement les fonctions énoncées au § 1.

Pour préciser les modalités pratiques de cette délégation, et pour donner écho aux débats actuels, trois hypothèses sont présentées ci-dessous. Cependant, la première (A) nous semble à écarter. Sans rejeter formellement la seconde (B), il est certain qu'elle comporte des risques de confusion dommageables eu égard au but poursuivi. L'option C apparaît plus pertinente mais suppose pour être viable, de solides attributions et les moyens de les exercer.

Hypothèse A – Le développement durable au sein d'un “grand ministère” ?

Il est parfois évoqué que la responsabilité du développement durable pourrait être exercée par un ministre – éventuellement distingué des autres dans la hiérarchie, par exemple ministre d'État (l'environnement ? un ministère quantitativement important ? un regroupement de ministères ? le ministre des Finances ?). Plusieurs de ces combinaisons ont été d'ailleurs essayées par le passé sans succès. Elles sont donc toutes à déconseiller : la coordination et les arbitrages ne peuvent pas être légitimement assumés par l'une des parties prenantes ; les autres pouvant d'ailleurs se mettre en résistance par rapport à ce qu'elles considèreraient comme une restriction de leur propre pouvoir de négociation.

Hypothèse B – Un vice-Premier ministre au développement durable ?

Pour éviter les confusions, la personne du Gouvernement en charge du développement durable doit se situer dans une fonction transversale, non gestionnaire de politiques publiques thématiques.

Bien que la position soit moins catégorique que dans le cas précédent, de sérieuses réserves sont élevées vis-à-vis de l'appellation de “vice-Premier ministre”, non parce que ce serait une innovation en France (le développement durable en appelle d'autres quelque peu plus audacieuses), mais parce qu'elle peut introduire une double ambiguïté sur la position de ce personnage par rapport au Premier ministre. En effet, entend-on par là que le responsable développement durable “déchargerait” le Premier ministre de toute responsabilité à l'égard du développement durable ? Ou que le développement durable serait réduit à une activité mineure du Premier ministre, qui pourrait l'abandonner (et non pas le déléguer) à un “second couteau” ? Ou encore, si le Président de la République s'investissait fortement sur ce sujet, qu'il pourrait user d'un accès direct au vice-Premier ministre (un peu à l'instar de la pratique que les règles de la Ve République ont suscitée jusqu'ici entre le chef de l'État et le Quai d'Orsay autour des relations internationales) ?

Hypothèse C – Une délégation lisible et pragmatique, sans responsabilité spécifique de gestion d'un département ministériel ?

La simplicité et le pragmatisme conduisent à retenir le titre de ministre délégué (par le Premier ministre) pour le développement durable. Ce qui va jouer en faveur de l'efficacité et de la transformation du système de gouvernance et des politiques publiques, ce sont :

le choix d'une personne légitimée par ses compétences et ses expériences (pluralité des thèmes de connaissances en termes de politiques publiques, capacité en termes de maïeutique, de médiation, d'animation, aptitude à mobiliser et mettre en valeur l'intelligence collective, …) ;

la lisibilité de la délégation et des attributions confiées, de l'interface permanente avec le Premier ministre ;

la définition amont de moyens à l'échelle des ambitions annoncées.

La qualité et la précision du contenu du décret d'attribution seront donc capitales pour démontrer une puissance d'intervention réelle et incontestable pour le ministre délégué pour le développement durable.

Préconisation n°2

Les organes susceptibles de favoriser la diffusion du développement durable au sein des politiques publiques sont regroupés, complétés et rattachés à Matignon.

3. Le Premier ministre, ou son ministre délégué, “dispose” [2] :

Pour les politiques élaborées au niveau national, d'une structure interministérielle permanente (secrétariat général/commissariat général/département…) pour le développement durable. Celle-ci serait mise à la disposition du ministre délégué pour l'exercice de la plénitude des fonctions citées au § 1, et réunirait à cette fin compétence, expertise et crédibilité. Elle pourrait, notamment, regrouper les actuels dispositifs interministériels, ou ainsi nommés : DIDD 1, DIV 2, DIAC 3, MIES 4, etc., mais aussi le Conseil d'analyse stratégique. Comme le SGAE 5 sur les questions européennes, elle constituerait le point de passage obligé en termes d'analyse de toute question transversale concernant le développement durable.

Pour la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial, des Préfets. Ceux-ci, (dont il n'est peut-être pas inutile de rappeler qu'ils sont les représentants du Gouvernement dans son ensemble) seraient rattachés au Premier ministre, et plus spécifiquement au ministre délégué, en ce qui concerne les questions relevant de sa compétence et spécifiées dans sa délégation.

Quelles que soient ses orientations et ses configurations, la mise en œuvre de la politique de développement durable fera, en effet, de plus en plus appel à la coopération entre l'État et les collectivités territoriales.

Le ministre délégué préparerait les Comités et Conseils interministériels et les présiderait en l'absence du Premier ministre. Il serait en outre administrateur des agences publiques chargées des actions dans ce domaine (AFD 6, ADEME 7, ANACT 8, BRGM 9, AFSSA 10 etc.).

Ce champ de compétence devrait, là encore, être fixé de manière très explicite, dès la rédaction du décret d'attribution.

Préconisation n°3

Un ministère de l'Environnement clairement identifié et autonome.

4. Parallèlement au rejet du scénario A ci-dessus (département ministériel dédié au développement durable en fusionnant plusieurs ministères actuels), il ne paraît pas plus acceptable de tenter une nouvelle fois ce que fut, il y a trente ans, l'intégration de l'environnement dans un département “lourd”.

Le dispositif organique à retenir doit permettre la gestion des contradictions, des conflits, avec des arbitrages et des recherches de consensus.

La négociation, l'édiction, le contrôle, la promotion, la police des normes environnementales doivent donc, dans ce cadre et comme toutes les autres thématiques structurantes, y conserver leur autonomie. Ainsi la priorité donnée au développement durable à un échelon de synthèse n'apparaît pas comme une diminution capitis du ministère chargé de l'environnement, ni celui-ci comme un facteur de malthusianisme économique et social.

Le même raisonnement s'applique évidemment aux normes sociales (le développement durable ne s'accommode pas d'un affaissement des droits, il appelle au contraire leur extension), aux dimensions économiques (le développement durable ne se satisfait pas d'un statu quo sur le système économique en place, mais exige une reformulation des objectifs et des indicateurs de ressources et de richesse).

Préconisation n°4

Une organisation gouvernementale resserrée autour de trois types d'intervention, qui gardent leur spécificité pour mettre le développement durable en application.

5. L'animation (coordination, arbitrage etc.) de la politique du développement durable par “Matignon” concerne, de fait, trois types de départements ministériels, qui se distinguent selon la nature de leur fonction :

Ceux qui sont compétents pour les normes applicables : - d'une part, en matière de sécurité écologique, industrielle, sanitaire, alimentaire, …, de consommation, d'une part ;

- d'autre part, dans les domaines des droits humains individuels et collectifs (éducation, diversité culturelle, emploi, partage des ressources, citoyenneté, …).

Les départements ministériels chargés de la conception et de la mise en œuvre des politiques territorialisées (ex. espaces urbains et ruraux), de l'appui aux réseaux qui les structurent, du soutien au développement des services essentiels qui concourent à l'accès égal des citoyens à des conditions d'existence décentes. Ce sous-ensemble comprend au moins les transports (choix modaux) ; l'énergie (facteur 4) ; le logement et l'urbanisme (abaissement des coûts, densification urbaine, économies d'énergie), la coopération Nord-Sud. L'organisation en ministères de cet ensemble est une question de contraintes, de priorités et d'équilibre des parties.

La partie des missions “régaliennes” de l'État, qui concourent structurellement au développement durable (aspect budgétaire/fiscal, et Europe/international).

6. Une des premières utilités encore méconnues de la Loi organique relative aux lois de finances [3] (cf. ci-dessous § 8) dans ce domaine est que les programmes – et même parfois des “missions” entières qu'elle identifie – permettent de dresser le profil des ensembles administratifs composant le champ du développement durable. L'organisation du dialogue entre ces unités, la gestion des controverses et la définition des politiques en résultant, pourraient constituer le “cœur de métier” du ministre délégué.

Préconisation n°5

Donner au Parlement un rôle propre dans la définition de la politique et de ses instruments du développement durable.

7. Un point saillant de la comparaison entre la France et ses principaux partenaires du Nord est l'absence du Parlement français dans la politique du développement durable (même si certaines opportunités sont apparues, notamment via l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques).

La stratégie nationale de développement durable devra être débattue et adoptée par le Parlement. On pourrait considérer que la procédure parlementaire en question relève des actes majeurs de l'échange entre le législatif et l'exécutif sur les orientations de politique générale.

Dans l'avenir il conviendra que chaque commission parlementaire intègre le développement durable comme “fil rouge” de son activité législative. Toutefois pour donner immédiatement un signe fort, et dans le cadre de l'augmentation annoncée du nombre de commissions parlementaires (6 à 8), il sera créé une commission du développement durable, siégeant en permanence et apte à se saisir de tout sujet, pour assurer la veille de la politique de développement durable menée par le Gouvernement et promouvoir des initiatives issues des territoires et/ou de la société civile.

Préconisation n°6

Doter l'État d'une stratégie budgétaire de développement durable, en prenant appui sur les innovations introduites par la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

8. Alors que la “réforme de l'État” se pose comme un thème récurrent de tous les programmes politiques, la plus importante réforme intervenue depuis la décentralisation des années 80 a ignoré le développement durable (et/ou a été ignorée par les porteurs du développement durable). Même si certains aspects de la LOLF prêtent encore à discussion, la réforme a proposé deux évolutions majeures : d'une part, donner un rôle préparatoire au Parlement ; d'autre part, simplifier le dispositif budgétaire en l'adaptant aux réalités de notre temps, et notamment à la transversalité des politiques et leur pluri annualité.

Il s'agit aujourd'hui de faire en sorte que la LOLF, outil interministériel par excellence, contribue à l'évolution des logiques d'arbitrage budgétaire des missions, programmes et actions, via l'intégration de critères de développement durable. Sans cette dimension, tout dispositif institutionnel, aussi pertinent soit-il, n'aura aucun effet de fond sur la mise en œuvre structurelle des politiques publiques.

Préconisation n°7

Transformer le Conseil économique et social, en un véritable Conseil de développement durable.

9. En 2002, la France a annoncé, au Sommet de la Terre de Johannesburg, la volonté d'étendre les domaines de compétence du Conseil économique et social (CES) national à l'environnement. S'il est bien clair que la mise en application de cette mesure serait le minimum acceptable, il faut rappeler que cette évolution ne suffira pas pour faire du CES une instance consultative garante du développement durable. En effet, ce qui se joue ici, ce n'est pas l'exercice d'une compilation entre trois dimensions (environnement + social + économique), mais la nécessité de traduire dans la composition, le fonctionnement et les objectifs du CES la prise en compte d'un développement plus solidaire, mieux intégré, mieux partagé.

Le Conseil consultatif de développement durable pourrait ainsi être ouvert à de nouvelles formes d'organisation de la société civile (réseau, coordination, …), se doter de nouvelles grilles de lecture pour le suivi et l'initiative dans le domaine des politiques publiques, …

Dans la mesure où la question du développement durable relève d'une mobilisation individuelle et collective, et non pas seulement d'injonctions, ce Conseil nouvelle manière pourrait non seulement avoir une fonction consultative, mais aussi la capacité à coopérer avec :

Le Gouvernement (il pourrait être l'instance consultative de la structure interministérielle placée sous l'autorité du ministre délégué) ;

Le Parlement (et la commission du développement durable visée ci-dessus au § 7) ;

Les territoires, afin d'accompagner des expérimentations stratégiques en termes de politiques publiques et de développement durable. Une telle évolution du CES impliquerait évidemment, à terme, une réforme des modes de fonctionnement et des mandats des CESR et Conseils de développement [4]. .

Préconisation n°8

Mettre en place un dispositif national d'évaluation des politiques publiques au regard du développement durable.

10. L'évaluation pluraliste et démocratique des politiques publiques reste quasiment inexistante en France. Les textes législatifs récents faisant référence à cette question prônent toujours et encore des évaluations centrées sur les politiques elles-mêmes et non pas sur ce qu'elles produisent ; donnent aux fonctions d'audit une place difficilement compatible avec la notion d'évaluation démocratique (partagée) aujourd'hui capitale dans une démarche de développement durable.

Opter pour le développement durable permet de donner support et opportunité pour le renouvellement de l'évaluation des politiques publiques. Au-delà :

d'un dispositif pluraliste et démocratique qu'il reste à inventer, notamment en lien avec le (futur) Conseil national du développement durable,

de l'organisation d'un support indépendant pour la coordination et la conduite de l'évaluation,

des opportunités offertes par la LOLF et précédemment évoquées,

c'est également la Cour des comptes qui sera interpellée pour intégrer ces nouvelles dimensions (dans son fonctionnement et ses grilles d'évaluation).

Plus largement, il paraît incontournable de mettre à plat l'ensemble des outils d'observation et d'analyse, de façon à identifier :

ce qui relève, et doit continuer, à relever de veilles thématiques ou techniques spécifiques (par ex. la HALDE 11, Facteur 4, …) tout en renforçant la lisibilité des sources et des résultats ;

ce qui implique une refonte et/ou l'invention de nouveaux processus de suivi et d'évaluation (par ex. redéfinition du rôle de l'IFEN 12 vers un véritable Institut français de l'environnement, relance et regroupement - ? - des observatoires sociaux, mise en place de nouveaux indicateurs de richesse et de ressources [5],…).

Conclusion

Les auteurs de cette note sont conscients du fait qu'en limitant ces préconisations aux dispositions organiques, ils n'évoquent pas nombre d'autres progrès nécessaires concernant la démocratie, les modes de délibération, l'information et la diffusion des savoirs, la représentation de la société civile.

Ils considèrent cependant que leurs propositions constituent un préalable aux transformations, qu'appellent dans ces domaines, les exigences du développement durable, et la société tout entière.


1 -	DIDD :	Délégation interministérielle au développement durable
.

2 -	DIV :	Délégation interministérielle à la ville
.

3 -	DIACT :	Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires
.

4 -	MIES :	Mission interministérielle de l'effet de serre
.

5 -	SGAE :	Secrétariat général aux affaires européennes
.

6 -	AFD :	Agence française de développement
.

7 -	ADEME :	Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
.

8 -	ANACT :	Agence nationale pour l'aménagement des conditions de travail
.

9 -	BRGM :	Bureau de recherches géologiques et minières
.

10 -	AFSAA :	Agence française de sécurité sanitaire des aliments
.

11 -	HALDE :	Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité
.

12 -	IFEN :	Institut français de l'environnement
.

[1] Anciennement “commission mondiale sur l'environnement et le développement”

[2] Cf. formulation des Décrets d'attribution : c'est-à-dire “a sous son autorité”

[3] Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, mise en application progressive depuis 2005.

[4] Certains Conseils de développement s'étant d'ores et déjà complètement saisis dans un certain nombre de territoires (et parfois de longue date), de la question du développement durable

[5] Exemples : dans le domaine de la politique de la ville, tracer les prochains profils de territoires en valorisant la diversité culturelle, l'initiative, la pluralité linguistiques, … et pas seulement les niveaux de chômage de déshérence, …

Démarche séquentielle et réversibilité

Chassande, Pierre — 2006-12-05T21:33:00Z

Les décisions ayant des effets à long terme doivent prendre en compte les aléas du futur. Dans le domaine économique des théories de la décision ont été élaborées en vue de maximiser les profits ou minimiser les pertes. En élargissant leur objectif à la sauvegarde de l'environnement, des ressources naturelles et des équilibres sociaux, ces méthodes permettent aussi d'agir dans une perspective de développement durable sans se laisser paralyser par l'incertitude. Cet article décrit celle qui consiste à lier la progression des actions à celle des connaissances pouvant éclairer la décision, que celles-ci concernent les avantages ou les inconvénients du projet. Dans une première variante on avancera pas à pas au rythme des informations complémentaires obtenues, en évitant ainsi dépenses ou risques inconsidérés. Une démarche de portée plus générale mais souvent difficile à gérer consiste à avancer plus vite mais en se réservant longtemps la possibilité de revenir en arrière à moindre frais si les informations reçues le justifient.

Place de ces démarches dans les processus de décision pour un développement durable

Puisque l'incertitude croît avec l'éloignement dans le temps, le projet du développement durable oblige à affronter l'incertain, à apprendre à le gérer, à savoir s'y adapter. Certes, cette exigence est celle de tout projet, mais l'ambition lointaine du développement durable en fait l'une des pierres angulaires de la démarche, une condition nécessaire du succès. Position contraignante et inconfortable qui n'est pas pour rien dans la méfiance ou l'incrédulité que suscite encore le concept : à quoi bon nous contraindre aujourd'hui puisque quoi que nous fassions, l'avenir ne sera pas celui que nous imaginons ? De plus l'incertitude engendre la controverse et il faut trouver des règles de procédures pour maîtriser celle-ci.

Classiquement, les décideurs publics et privés s'appuient sur l'approche coûts-avantages, élargie en tant que de besoin aux aspects sociaux et environnementaux. Mai, celle-ci trouve rapidement ses limites, au fur et à mesure qu'on veut étendre le champ vers le long ou le très long terme, avec l'ampleur croissante des incertitudes affectant la plupart des paramètres du calcul. En particulier, pour calculer une espérance mathématique des gains ou des pertes il faut pouvoir affecter aux données aléatoires une probabilité, ce qui n'est pas possible pour des phénomènes nouveaux, inconnus, ou à effet de seuil (le trou d'ozone en est un bon exemple).

Reconnaître l'impossibilité de quantifier ne signifie pas renoncer à des modes de raisonnement rigoureux mais il faut changer de point de vue, s'intéresser non plus aux probabilités d'occurrence mais aux conséquences possibles de scénarios éventuels. Si l'on sait décrire les événements éventuels sans pouvoir leur affecter de probabilité on pourra se référer à des critères de minimisation de regrets ou de maximisation d'efforts, c'est l'objet de l'article précédent. Si les conséquences de l'action sont inconnues et risquent d'être très graves, il faut renoncer à l'action tant qu'on n'a pas une meilleure connaissance, c'est le principe de précaution, également analysé dans un autre article.

Lorsqu'on espère disposer à moyen terme d'informations complémentaires permettant de décider en meilleure connaissance de cause on peut avancer tout de même, mais pas à pas (démarche séquentielle) et en se réservant aussi longtemps que possible la faculté de revenir en arrière si les informations nouvellement acquises le justifient (réserve de réversibilité). C'est en quelque sorte une déclinaison assouplie du principe de précaution qui permet d'avancer « avec précaution » sans tout figer.

La démarche séquentielle dans les décisions publiques

Pour réaliser une infrastructure lourde qui sera en service dans vingt ans, autoriser ou interdire un produit, une technique, il est fréquent de décider un jour, par tout ou rien, en fonction des informations disponibles. L'opinion et par suite les politiques aiment de telles décisions réputées claires, énergiques et définitives. Elles ne méritent en vérité, le plus souvent, aucun de ces qualificatifs lorsqu'elles sont prises sur des fondements insuffisants, avec comme souci principal l'effet d'annonce ou le risque zéro et qu'elles sont annulées quelques années plus tard, après que des dépenses parfois très importantes aient été engagées, des nuisances subies, en pure perte.

Or, les décideurs ne se trouvent pas toujours devant l'obligation de prendre aujourd'hui la décision supposée optimale pour les décennies à venir, ils doivent seulement décider de manière telle que leurs successeurs, qui disposeront d'informations plus complètes et plus précises, puissent infléchir et corriger les positions prises sans être exagérément entravés par le poids du passé. Ils doivent préserver des potentialités, des options, des capacités de choix, porter attention aux points de passage, transitions et bifurcations à moyen terme ou long terme, etc. C'est l'approche séquentielle, ou pas à pas, de la décision. Comme le principe de précaution elle est exposée à des interprétations extrêmes : ne rien faire en attendant d'en savoir plus, ou mener des actions fortes sans justification suffisante. Son bon usage suppose d'en bien connaître le mécanisme et les limites.

Glossaire

Le modèle américain illustre le principe de l'approche séquentielle en décomposant la période décisionnelle 1990-2020 en pas de dix ans. À chaque pas, une décision est à prendre selon l'alternative logique suivante : : Act then learn (agir puis apprendre) : des décisions sont prises sans attendre que l'information soit disponible sur les dommages réels, sur la base d'une distribution des probabilités des dommages subjective, c'est-à-dire appréciée par l'expert sans fondement expérimental. Ceci conduit, dans le modèle, à adopter, dès 1990, des mesures de prudence mais non drastiques ; learn then act (apprendre puis agir) : on attend une information fiable pour agir. Si , en 2010, la meilleure connaissance conduit, dans l'option act and learn, à une exigence d'abattement des émissions forte, il faut rattraper le temps perdu, ce qui exigera des efforts coûteux pour l'économie et douloureux quant aux habitudes à changer. À l'inverse si l'on découvrait en 2010 que le risque de changement climatique n'existe pas réellement les efforts (modérés) consentis entre 1990 et 2010 auraient été inutiles. L'éventail des coûts possibles est beaucoup plus ouvert dans le scénario learn and act si l'information fiable n'arrive qu'en 2010 : les dépenses sont certes limitées à cette date à celles de la recherche entre 1990 et 2010 mais ensuite, si la nécessité d'une réduction forte est avérée, l'effort à faire sera considérable. En fait, le cheminement séquentiel conduit à une position médiane évitant les coûts et inconvénients d'options initiales extrêmes parce qu'il permet de s'adapter à chaque étape au niveau de connaissances acquis. L'exercice met aussi en évidence la valeur pour la société de l'information scientifique, de sa fiabilité et de sa disponibilité aussi précoce que possible. Le modèle Urgence de Hourcade et Chapuis apporte des enseignements complémentaires en partant d'un scénario de référence d'inaction pure et en étudiant la viabilité de l'adaptation à une surprise climatique. Il montre que décaler la décision de dix ans oblige ensuite à accélérer d'un facteur deux le programme d'abattement (avec les hypothèses retenues) et contraint à descendre très vite au niveau d'émission constituant l'objectif à long terme, alors qu'une décision plus précoce permet de conserver pendant tout le XXIe siècle un niveau relativement élevé de consommation de combustibles fossiles sans entrer dans la zone dangereuse. La décision tardive risque même d'être trop lourde pour être supportée et pour pouvoir être mise en oeuvre : c'est l'impasse et la catastrophe planétaire.

La méthode a fait l'objet de divers travaux théoriques de la part d'économistes soucieux de trouver une alternative à l'approche coûts- avantages. Jean-Charles Hourcade, dans l'ouvrage dirigé par Olivier Godard “Le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines”a analysé l'approche séquentielle face aux risques climatiques liés à l'effet de serre, en se référant essentiellement à deux modèles : celui des Américains Manne et Richels (1991) et celui de Hourcade et Chapuis (1995).

L'enseignement de l'ensemble de ces travaux est que la démarche séquentielle permet d'éviter les inconvénients de l'inaction comme ceux de la fuite en avant, et d'être ainsi prêt à prendre la décision majeure et définitive à un moment où l'on peut espérer que l'information sera assez solide pour le faire en bonne connaissance de cause. Bien entendu, cette notion de solidité de l'information est toute relative ; dans la réalité, les facteurs de la décision ne sont jamais parfaitement connus, une part de pari ou d'acte de foi demeure toujours ; simplement, la démarche réduit cette part.

Quelques cas d'application

C'est l'approche séquentielle qui est admise aujourd'hui vis-à-vis de l'effet de serre, comme l'indique le deuxième rapport du Groupe Intergouvernemental d'Experts sur l'Évolution du Climat (GIEC) : “Le problème n'est pas de définir aujourd'hui la meilleure politique pour les cent ans à venir, mais de choisir une stratégie prudente et de l'adapter ultérieurement en fonction des nouvelles informations disponibles.”

Elle s'applique particulièrement bien à des décisions d'investissements lourds dont le bilan utilité sociale coût-effets sur l'environnement comporte de grandes incertitudes. Il en est ainsi de la nouvelle liaison ferroviaire transalpine, considérée comme un acte fort en faveur du développement durable dans le domaine des transports puisqu'elle doit réduire sensiblement le trafic des poids lourds dans les Alpes. En 1997, les experts ont recommandé une stratégie de « veille active » très semblable à une démarche séquentielle, eu égard aux multiples incertitudes du projet : prévisions de trafic et viabilité commerciale du système d'autoroute ferroviaire, concurrence des percées suisses en cours de réalisation, capacité des États à financer un projet non rentable financièrement et très coûteux et à prendre les mesures réglementaires et fiscales impopulaires nécessaires à son succès, capacité des opérateurs actuels à fournir un service fiable, acceptabilité des impacts sur l'environnement (des écologistes piémontais ont manifesté contre le projet en 2005). Mais, après l'accident du tunnel du Mont-Blanc, en mars 1999, les gouvernements ont estimé ne plus pouvoir se contenter de dire : « nous faisons un premier pas vers une nouvelle liaison ferrée (notamment en expérimentant un système d'autoroute ferroviaire sur le réseau existant amélioré) tout en poursuivant les études, puis nous verrons... » Le Sommet franco-italien du 29 janvier 2001 a donc décidé la construction du nouveau tunnel de base de 54 km sous les Alpes en visant une mise en service vers 2017. Pourtant, aucune des incertitudes n'est levée et il est vraisemblable qu'on en reviendra par la force des choses à une démarche séquentielle sinon pour la décision de faire, du moins pour le rythme de réalisation.

La démarche séquentielle semblait aussi tout indiquée dans la problématique du troisième aéroport international d'Ile-de-France : une décision lourde du point de vue économique, écologique et social, aux délais de mise en oeuvre longs, fondée essentiellement sur des taux de croissance du trafic élevés admis par presque tous les experts. Pourtant, le débat public organisé en 2001 a bien mis en évidence deux facteurs (non indépendants) de nature à bouleverser les prévisions de trafic : la raréfaction des ressources pétrolières et l'hypothèse d'une taxation du kéroséne ( non taxé à la différence des autres carburants d'origine pétrolière). Dans un esprit de développement durable, on aurait pu réserver un site et attendre pour s'engager plus avant d'observer comment évoluaient réellement ces facteurs et aussi le bruit émis par les avions, élément d'acceptabilité d'un certain accroissement du trafic sur les aéroports existants. Le gouvernement a préféré prendre immédiatement une « grande » décision : l'aéroport serait dans la Somme, près de Péronne, et serait en service dès 2012.

Six mois plus tard, un nouveau ministre décidait non moins énergiquement de « geler » la décision... Et, il ne s'agissait pas là d'un exemple de réversibilité au sens du paragraphe suivant car aucune information nouvelle n'était apparue en si peu de temps.

Ces deux derniers cas mettent en évidence l'une des limites de pertinence de la démarche séquentielle : la nécessité psychologique pour les décideurs politiques de proposer des projets ambitieux, enthousiasmants, afin de pouvoir mobiliser les énergies et...les financements ; avancer pas à pas n'est guère dynamisant ! Pourtant, c'est souvent la méthode la plus rationnelle d'un point de vue global.

La réserve de réversibilité

La démarche séquentielle n'a de sens que si les décisions partielles successives sont révisables et réversibles (sauf si elles ont leur utilité propre, on est alors dans le cas d'une stratégie sans regret). Et, quel que soit le moment de la décision finale, il reste toujours une part d'incertitude. On a donc intérêt dans tous les cas à réserver des possibilités de retour en arrière, de réversibilité. Si, les événements démentent complètement et durablement les prévisions qui ont fondé la décision (de faire aussi bien que de s'abstenir), il faut pouvoir l'annuler en tout ou en partie sans pertes excessives, le plus longtemps possible. La réserve de réversibilité apparaît ainsi comme le complément et le prolongement de la démarche séquentielle et comme une modalité opératoire de plus du principe de précaution.

Cette capacité de retour en arrière est précieuse. La décision flexible, ou réversible, en permettant d'utiliser l'information future pour corriger les choix, évite de persister dans des voies sans issue, dans des projets devenus inadaptés, inutiles, voire nuisibles. Ces avantages constituent la « valeur d'option « de ce type de décision. Il s'agit plus précisément d'une valeur de « quasi-option », c'est-à-dire de la valeur qu'on attache au bénéfice retiré du maintien d'une réversibilité des choix quant aux usages d'un actif, réversibilité qui permet de tirer profit des informations supplémentaires apparues pendant le report d'une consommation ou d'une décision irréversible (JP Barde). « L'effet irréversibilité » a été modélisé par Claude Henry. La prime à la réversibilité peut toutefois disparaître si le développement des connaissances ne réduit pas le niveau d'incertitude sur les variables critiques, voire l'augmente en faisant apparaître de nouveaux facteurs de complexité.

Dans tous les cas la valeur d'option devrait être prise en compte dans l'évaluation des stratégies, de la dynamique des décisions, en même temps que les coûts économiques et sociaux statiques. La préoccupation du développement durable devrait conduire à amender substantiellement sur ce point les méthodes de choix des investissements et de conduite de leur réalisation. Mais, il ne faut pas confondre cette démarche avec une attitude hésitante et velléitaire et pour cela quelques règles sont à respecter :

• la démarche doit être choisie et annoncée, et non subie au gré des aléas conjoncturels ;

• des rendez-vous d'étapes doivent être fixés pour faire le point de l'état de l'information acquise, réévaluer à leur lumière les effets économiques, sociaux, environnementaux de la décision, et décider de poursuivre ou revenir en arrière ;

• et, finalement avoir le courage de décider !

Quelques exemples récents illustrent l'intérêt de la réserve de réversibilité et aussi la difficulté de son maniement.

L'évolution des idées sur le stockage des déchets radioactifs offre un exemple où la réversibilité s'est imposée de manière absolue : après avoir envisagé un enfouissement définitif à grande profondeur, on est revenu, en France et presque partout dans le monde, à étudier des stockages souterrains réversibles.

Les péripéties du projet de canal Rhin-Rhône, souvent considérées avec ironie, peuvent aussi être lues comme un exemple d'application de facto et heureuse du principe de réversibilité à un équipement très lourd et a priori peu réversible. La décision de faire a été prise et consacrée par une déclaration d'utilité publique et la désignation d'un concessionnaire (la Compagnie Nationale du Rhône) ; une loi a même décidé de son financement et de son achèvement (article 36 de la loi 95115 du 4-2-95) ; des tranches de travaux ont été engagées et mises en service. Cependant, le doute subsistait et même s'aggravait avec le temps quant à l'utilité du projet. En 1997 la conjoncture politique se trouva favorable à un réexamen de l'ensemble du dossier : utilité économique, financement, impacts environnementaux. Le nouveau bilan se révéla très négatif et le gouvernement décida de renoncer au projet. Les aménagements déjà réalisés continueront à être exploités car chacun a sa fonctionnalité propre, son utilité, modeste certes. On objectera que cette façon d'écrire l'histoire est quelque peu naïve et que dans la réalité des accords électoraux ont été déterminants. Mais, ce sont bien les informations accumulées au fil des ans qui avaient conduit la plupart des experts, des professionnels du transport de marchandises et des écologistes à attirer l'attention sur l'obsolescence du projet.

À l'inverse, la décision prise à la même époque et dans la même conjoncture politique d'arrêter le réacteur à neutrons rapides Super Phénix peut être regardée comme relevant de la « réversibilité violente » participant de la symbolique, selon l'analyse de Jean Baudrillard, plutôt que de la réserve de réversibilité pour une gestion prudente de l'incertain. Certes, cette installation fonctionnait mal, coûtait cher, exigeait des mesures de sûreté très contraignantes. Une première décision de 1998 avait d'ailleurs limité son activité à la transformation des déchets nucléaires et à l'expérimentation. Pourtant, sa justification initiale était un objectif de développement durable avant la lettre, à savoir économiser des ressources naturelles en utilisant presque complètement l'uranium, alors que les centrales nucléaires classiques n'en utilisent qu'environ 1%. Ce type de réacteur permet en outre de détruire des produits à durée de vie très longue créés dans les réactions nucléaires. Par les connaissances et l 'expérience industrielle accumulées Super Phénix constituait un capital matériel et immatériel considérable, susceptible de procurer des avantages collectifs précieux à long terme, lorsque les ressources en énergies fossiles deviendront rares et chères y compris les ressources en uranium. En l'absence d'informations nouvelles sur les inconvénients ou les risques de cette installation, on aurait donc pu, au lieu de décider précipitamment le démantèlement à un stade où des dépenses très importantes avaient déjà été effectuées, poursuivre les mises au point techniques et réserver ainsi la possibilité de valoriser ultérieurement l'expérience acquise.

La question de l'irréversibilité ne se pose pas seulement à propos de décisions lourdes et d'investissements massifs. Le mitage de l'espace rural par des constructions est le résultat d'une somme d'initiatives individuelles modestes qui peu à peu modifient irréversiblement le paysage, les structures agricoles, l'économie rurale. De manière générale, la plupart des choix urbains sont difficilement réversibles, il faut 50 ans pour transformer l'organisation de la société dans l'espace (ghettoïsation), les systèmes de transports collectifs, la structure de l'habitat... mais les effets des choix structurants sont maintenant assez connus. Si donc dans ces matières la réserve de réversibilité est d'un faible secours, une prévision au moins grossière est possible en cherchant à évaluer les impacts des décisions sur les composantes du développement durable, il faut simplement le vouloir. Nous ne sommes plus là face à des aléas mais bien souvent face à des déterminismes que nous ne voulons pas voir.

Les règles proposées ici pour gérer le développement durable sont inspirées des théories de la décision largement utilisées dans la gestion économique, ce qui surprend peut-être. Pour être efficaces,les acteurs du développement durable doivent en effet se montrer aussi pragmatiques et rigoureux que ceux de l'économie et ne pas hésiter à leur emprunter leurs méthodes. Ce sont les objectifs qui différent !

Pour en savoir plus

Claude Henry, Investment Decisions under Uncertainty : The Irreversibility Effect, American economic Review, 1974.

J.P. Barde, Économie et politique de l'environnement, PUF, 1992.

Olivier Godard, Le Principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, Maison des sciences de l'homme, 1997.

Hourcade, Précaution et approche séquentielle de la décision face aux risques climatiques de l'effet de serre in Le Principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, Maison des sciences de l'homme, 1997.

Michel Cohen de Lara, Dominique Dron, Évaluation économique et environnement dans les décisions publiques, La Documentation française, janvier 1998.

Robert Kast, La Théorie de la décision, La Découverte, juin 2002.

Pierre Chassande Développement durable Pourquoi ? Comment ? Editions Edisud, 2002.

Développement durable et démocratie ou les opportunités d'une nouvelle alliance

Depaquit, Serge — 2006-07-01T11:55:00Z

Développement durable et démocratie sont indissociables :le développement durable, pour être mis en oeuvre efficacement, exige un renouvellement de nos pratiques du jeu démocratique ; il s'agit donc de concentrer l'effort sur la recherche de la meilleure synergie possible entre exigence de durabilité de l'activité humaine et implication accrue des citoyens dans un espace démocratique plus ouvert.

La démarche du développement durable est globalisante ce qui interroge l'organisation traditionnelle de la démocratie et peut, par là, contribuer à son nécessaire renouvellement. En effet, quelle que soit la définition du développement durable que l'on retienne, il est au bout du compte toujours question de la confrontation d'approches et d'intérêts dont la mise en synergie ne va pas de soi. Élaborer,puis mettre en œuvre une action publique conforme aux critères du développement durable suppose le recours à une diversité de compétences et de légitimités, donc d'acteurs. Or construire de la cohérence entre cette pluralité de savoirs et de points de vue renvoie au champ de la politique, donc à la qualité du rapport démocratique. Le croisement entre développement durable et démocratie ne relève pas d'un rapport aussi simple que ce que l'on conçoit habituellement. La dimension démocratique du développement durable ne saurait en effet se réduire à de vagues techniques de “concertation”, simples volets d'accompagnement d'une action publique conçue en amont de toute implication citoyenne et généralement destinée à des fins d'affichage politique. Si l'on veut bien y réfléchir,la mise en synergie des deux approches conduit à un ensemble de questions qui relèvent des modes de gouvernement et des contenus des processus décisionnels qui en découlent. Or l'authenticité de l'implication citoyenne dépend très largement des opportunités qui lui sont offertes dans le cadre du pilotage de l'action publique.

Dans un monde en profonde mutation, il doit devenir clair qu'on ne gouvernera plus comme avant si l'on souhaite donner du sens à la construction de l'intérêt commun. L'exercice comme les formes d'expression de la souveraineté populaire en sont élargis et diversifiés d'où l'émergence d'une nouvelle donne citoyenne.

Contribuer à l'existence d'un espace public porteur des principes du développement durable impose d'explorer les contenus possibles de la synergie évoquée précédemment. Un “mix” entre développement durable et démocratie est à définir,il ne saurait se réduire à la simple juxtaposition des deux démarches. Tentons ici d'en dégager quelques enjeux.

Le développement durable met en question la pratique démocratique

Confronter l'organisation de la démocratie à des stratégies de développement durable génère bien souvent un ensemble d'interrogations qui ne peuvent trouver de réponses satisfaisantes dans les cadres traditionnels de la pratique démocratique. Ceci est particulièrement évident en ce qui concerne les enjeux de politiques publiques aux divers niveaux territoriaux. Prenons quelques exemples :

1. Le développement durable suppose des démarches spatiales qui privilégient l'agglomération ou le pays sur la commune, ce qui devrait conduire à des changements institutionnels comme à l'évolution des pratiques démocratiques et des comportements d'acteurs. Il est par exemple évident que dans un tel contexte l'assise démocratique de l'intercommunalité (notamment l'élection au suffrage universel des responsables politiques de cette intercommunalité) devient une réforme incontournable. Dans le même temps les modes d'expression de la citoyenneté active sont eux-mêmes questionnés : tout n'est pas dans le champ étroit de la “proximité”, il faut prendre en compte le fait que le citoyen est également concerné par des choix politiques qui dépassent le quartier. Aussi conviendrait-il, par exemple, d'établir un lien entre conseils de quartiers et conseils de développement autour d'objectifs durables.

2. Le développement durable est également basé sur une exigence de transversalité qui met en cause les approches sectorielles qui caractérisent bien souvent la vie locale à ses diverses échelles territoriales (par exemple l'organisation des services techniques des collectivités territoriales en directions spécialisées : voirie, espaces verts, services sociaux, etc. et communiquant mal entre elles).D'où des conflits de compétences et la difficulté de penser l'action publique dans une dynamique de “cercle vertueux” entre les trois pôles du développement durable. L'expérience montre que cette situation ne facilite pas l'appropriation par le citoyen d'enjeux qui peuvent être importants pour son avenir.

3. Les questions posées à la pratique démocratique par les synergies de développement durable découlent par ailleurs des approches du facteur temps. Si la démarche du développement durable suscite la mise en oeuvre d'actions de court terme, il n'en reste pas moins que celles-ci s'inscrivent généralement dans des enjeux à moyen et long terme. Il en résulte un certain nombre de contradictions avec les habitudes des administrations d'une part comme avec les contraintes liées à la durée du mandat des élus ou des échelles de temps de la politique de contractualisation. Le dépassement de ce type de contradictions pose notamment la question de la place de la société civile dans les processus décisionnels et plus généralement des modes de gouvernance abordés plus loin dans le texte. Les exemples qui précèdent s'appuient sur des enjeux de démocratie locale, mais les interrogations qui en sont issues pourraient bien souvent être étendues à d'autres échelles territoriales(Régions, État, Europe…). Du local au mondial nous sommes aujourd'hui confrontés à l'éclatement de lieux de la décision,à l'emboîtement des échelles territoriales doit correspondre une conception emboîtée de l'exercice de la citoyenneté. Un long chemin intellectuel reste à parcourir afin que prennent corps les innovations démocratiques devenues nécessaires. Le développement durable, par sa démarche transversale de construction de l'intérêt commun devrait en être l'instrument privilégié.

La crise du rapport des citoyens a l'action publique interpelle les contenus transformateurs du développement durable

S'il est vrai qu'une stratégie de développement durable questionne la pratique démocratique,à l'inverse le présupposé du rôle de la démocratie renvoie au rapport qu'entretient celle-ci avec les contenus économiques, sociaux et environnementaux du développement durable. Plusieurs éléments de réflexion peuvent ici préciser ce propos :

1. La recherche d'éléments de cohérence entre les trois pôles du développement durable pose la question de la dynamique des processus de décision. Or la recherche de cette cohérence exige par définition la prise en compte d'une pluralité d'approches, de savoirs et de légitimités ; elle ne saurait donc résulter de l'application unilatérale du principe d'autorité. Mais ce pluralisme des démarches transforme par là même les contenus de la décision. Dans le monde actuel, décréter d'en haut ce qui doit constituer l'intérêt général s'avère sans portée réelle, c'est au contraire en partant de la diversité de la demande sociale que peut être construit le bien commun dans le dépassement, mais également le respect, des intérêts particuliers. On mesure par là combien la portée de la démarche démocratique ne se réduit pas à la satisfaction d'un principe éthique, certes essentiel, mais traite également de l'efficacité de l'action publique. Le développement durable, s'il doit dépasser les effets d'annonce, est directement concerné par de telles exigences. D'où la dimension hautement structurante de citoyenneté que peuvent prendre les actions qu'il propose. Il s'agit d'abord de permettre la formation du jugement public et, à partir de cette appropriation des enjeux, de contribuer à la pertinence de la décision. L'expérience montre que les apports de la société civile peuvent parfois être décisifs dans la configuration des objectifs économiques, sociaux et environnementaux qui fondent la démarche du développement durable. Plus couramment l'intervention de la société civile permet des enrichissements significatifs de l'action publique, on songe notamment ici à la reconnaissance de l'expertise d'usage (ou plus généralement citoyenne) dans des domaines tels que la pratique quotidienne des systèmes de transports et déplacements, le fonctionnement économique et social des quartiers et leurs relations avec le centre de l'agglomération, l'usage des services publics, etc.

C'est parce que le citoyen dispose quelque part d'un pouvoir sur ce qui s'élabore et se décide, qu'il peut être réellement disponible pour une construction de l'action publique. Les agendas 21 de développement durable peuvent à cet égard constituer une excellente opportunité, à la fois dans un but de nécessaires expérimentations et apprentissage citoyens puis dans la consolidation de nouvelles pratiques démocratiques.

2. Un constat s'impose,ce que certains ont désigné comme un “désenchantement démocratique”,frappe par son ampleur : les citoyens, notamment ceux issus des couches populaires,s'éloignent de plus en plus des mécanismes traditionnels de la démocratie. Une fracture civique profonde s'est aujourd'hui creusée entre la représentation politique et une large fraction de ceux qu'elle est censée représenter. Contrairement à ce qui est souvent affirmé, cette prise de distance n'est pas spécifique à la France ; en Europe le phénomène est assez général au-delà des particularités nationales et on peut le constater dans nombre d'autres pays industrialisés. Il s'agit d'une évolution qui s'est construite durant les vingt à vingt cinq dernières années. Un ensemble de facteurs liés aux mutations du monde moderne peut être évoqué aux fins d'une explication de cette crise grandissante qui n'est pas à confondre avec un phénomène de dépolitisation massive ainsi que l'ontmontré diverses études de la Fondation des Sciences Politiques. Mais au-delà de la multiplicité des causes, un facteur apparaît comme surplombant les autres hypothèses : la politique n'apparaît plus comme un moyen d'agir sur l'avenir.

Cette perte de capacité à construire des projections collectives sur l'avenir doit être reliée au changement du contexte socio-économique qui a succédé aux trente glorieuses. Il n'est pas étonnant que l'abstention électorale soit très massivement le fait des couches populaires :la rigidification des statuts,le blocage de l'ascenseur social illustrent la perte de perspective. On ne vivait pas mieux à l'époque des trente glorieuses, mais le fils avait des chances réelles de vivre mieux que son père, ce qui n'est plus vrai aujourd'hui. Notre monde nous apparaît souvent comme en grande accélération grâce aux changements technologiques, à certaines avancées de la science,et à la mondialisation, mais cela est bien différent en ce qui concerne la sphère socio-économique. Nous vivons aujourd'hui dans ce que l'on peut désigner comme une société d'incertitude,ce qui est très différent du risque car celui-ci peut se mutualiser, ce qui n'est pas le cas de l'incertitude. Les conséquences sur l'imaginaire collectif en sont considérables, notamment auprès des jeunes générations qui ont intégré cette nouvelle donne. Or la politique s'est comme lovée dans cette perte de sens du futur.

La démarche du développement durable,si elle est authentique, se situe précisément au point nodal d'une telle crise car son objet consiste à poser les questions d'aujourd'hui en fonction d'une trajectoire du devenir. Elle peut par là constituer une aide inappréciable à la construction du sens si nécessaire au renouvellement de la démocratie.

Mais l'origine même de la crise démocratique renvoie au contenu du développement durable une série d'interrogations qui ne sont pas toujours prises en compte. Il est en effet clair que la question sociale interpelle les finalités comme l'articulation des questions de développement durable. Des conflits parfois très durs les conditionnent et des choix doivent être faits impliquant un regard à contenu politique. Ainsi le lien entre inégalités sociales et environnementales doit-il retenir fortement l'attention si l'on souhaite agir dans un environnement social caractérisé par la généralisation croissante des situations de précarité.

Refonder les contenus du contrat démocratique

La reformulation d'une perspective démocratique plus mobilisatrice renvoie inévitablement aux rapports des citoyens à l'action publique et à la place que ceux-ci occupent dans son élaboration comme dans sa mise en oeuvre. Tout n'est pas dit le soir de l'élection et une légitimité démocratique de l'action publique comme processus innovant est aujourd'hui à définir si l'on souhaite redonner du sens au projet politique. Ainsi que cela a été souligné précédemment, c'est précisément la question qui se pose lorsque l'on parle de la recherche d'une cohésion de l'action humaine dans les approches propres au développement durable. Or, former du jugement public, ouvrir des espaces de pouvoir à la citoyenneté, construire de la décision partagée suppose que l'on clarifie le rôle, la conception comme les finalités des dispositifs dits participatifs (participer oui mais à quoi ?). Cela est vrai des dispositifs existants, conseils de quartiers ou de développement, observatoires, questionnaires participatifs etc. mais également de diverses innovations telles que des processus évaluatifs démocratiques, conférences et jurys de citoyens, budgets participatifs etc.…La question est ici celle du sens et des synergies à construire entre ces diverses démarches et, autrement dit, celles des conditions à remplir afin que ces instances s'emparent des enjeux les plus essentiels de la vie collective. La démocratie repose sur le principe de la souveraineté populaire, mais face aux mutations du monde moderne,la conception traditionnelle de la réalisation de ce principe trouve à l'évidence ses limites. En privilégiant le vote comme seul instrument d'expression du peuple souverain, on aboutit à une conception unidimensionnelle de la formation de la volonté générale qui est au bout du compte dommageable pour la qualité du lien civique. Le propos n'est évidemment pas de remettre en question le rôle essentiel du processus électoral mais bien au contraire de redonner du sens à la vie publique. D'autres modes d'expression citoyens que le vote existent et ont leur propre légitimité, il convient de les reconnaître en leur permettant de contribuer à la construction de l'intérêt général. Or les conditions du monde moderne, si elles bousculent l'exercice démocratique, offrent dans le même temps des opportunités qu'il convient d'explorer. L'évolution même des modes de décision constitue à cet égard le signal le plus fort. Aujourd'hui, toute décision importante résulte d'un processus impliquant à la fois la division de la décision et la pluralité des acteurs. C'est ce que des chercheurs, à l'origine essentiellement anglo-saxons, ont cherché à prendre en compte en parlant de “gouvernance”, terme issu à la fois du Moyen âge anglais, du pilotage des bateaux…et du français. Il s'agit en fait d'une conception basée sur le partage du pouvoir, mais dans l'esprit d'un jeu d'acteurs à somme positive (ce qui est bien éloigné de l'acception technocratique habituelle de ce que l'on désigne comme la “bonne gouvernance”).

Nous sommes aujourd'hui placés devant la nécessité de repenser l'articulation des processus décisionnels en termes de gouvernance à contenu démocratique. Ce qui implique, pour prendre une image simpliste, qu'une décision se construit dans l'espace d'un triangle fictif dont les sommets sont représentés par l'État et ce qui s'y rattache d'une part, le marché et ses entreprises d'autre part et la société civile en troisième lieu. Réfléchir à la gouvernance, c'est chercher à comprendre quelle est la combinaison entre ces trois types de régulation. Or c'est dans de telles dynamiques que se développent les actions de développement durable.

Pour en savoir plus

Serge Depaquit, Renouveler la démocratie,oui mais comment ? Éditions de l'ADELS /0143554005)

Pascal Perrineau, Le désenchantement démocratique, Édition de l'Aube.

Hélène Hatzfeld, Faire de la politique autrement, Presses Universitaires de Rennes.

Pierre Rosanvallon, La démocratie inachevée, Gallimard.

Jean-Claude Boual et Philippe Brachet, Évaluation et démocratie participative.

Marion Gret, Yves Sintomer, Porto Alegre, l'espoir d'une autre démocratie, La Découverte.

L'encyclopédie du développement durable

Le développement durable du grand Paris : un long point de suspension

Un préalable : qui gouverne Paris ?

La loi « Grenelle II » et le développement durable de la Région Ile de France

Marchés fonciers, grands équipements et valorisation foncière

Les dix projets du Grand Paris et la mesure de l' « efficacité carbone »

Le « marronnier « de la lutte contre l'étalement urbain

Migrations : Pour un Pacte mondial de solidarité

MONDIALISATION ET MIGRATIONS INTERNATIONALES : UN PHÉNOMÈNE COMPLEXE

DES POLITIQUES MIGRATOIRES ESSENTIELLEMENT SÉCURITAIRES

L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ D'UNE AUTRE GOUVERNANCE DES MIGRATIONS

Migrations internationales - Faits & Chiffres

L'Europe sur la voie du développement durable ?

La montée en puissance du domaine de l'environnement

L'exemple du domaine climat-énergie

La stratégie européenne, une tentative de “tuilage” vers le Développement Durable ?

Des obstacles persistants sur la voie du développement durable

Visite guidée de la gouvernance mondiale du climat

1. Le changement climatique dans le système des Nations Unies

2 – Les dispositions organiques de base communes aux deux traités

3 – La mise en place de la gouvernance

Les agendas 21 locaux et les projets territoriaux de développement durable en France

LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET NATIONAL

La reconnaissance du rôle des territoires dans la mise en oeuvre du développement durable dès 1992

Qu'est-ce qu'un agenda 21 local ?

Le soutien aux agendas 21 locaux et aux projets territoriaux de développement durable en France

L'Observatoire national des agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable

ZOOM SUR LES AGENDAS 21 ET DES PROJETS TERRITORIAUX DE DEVELOPPEMENT DURABLE EN FRANCE DANS LES COMMUNES ET INTERCOMMUNALITES

Analyse sur le contenu des démarches

Conclusion

Mobilités, planification et gouvernance urbaine, dans la perspective du développement durable

Aller plus vite, aller plus loin

Trois dynamiques spatiales induites par la mobilité facilitée

Vers une autre conception de la relation entre transport et urbanisme : le “chrono-aménagement”.

Le développement durable inspirateur des réformes institutionnelles de demain

Une fiscalité des localisations et de la mobilité, et une nouvelle manière de planifier l'espace

Des expérimentations aujourd'hui pour éclairer les réformes institutionnelles de demain

Les leçons de Bali

Un “plan d'action” minimal

Que s'est-il donc passé ?

Un train étrange se perd dans le brouillard…

…Et bute sur l'obstacle

Pour que la négociation reparte : le vrai mandat de Bali

Gouverner le développement durable

Démarche séquentielle et réversibilité

Place de ces démarches dans les processus de décision pour un développement durable

La démarche séquentielle dans les décisions publiques

La réserve de réversibilité

Développement durable et démocratie ou les opportunités d'une nouvelle alliance

Le développement durable met en question la pratique démocratique

La crise du rapport des citoyens a l'action publique interpelle les contenus transformateurs du développement durable

Refonder les contenus du contrat démocratique

La reconnaissance du rôle des territoires dans la
mise en oeuvre du développement durable dès 1992

Trois dynamiques spatiales induites
par la mobilité facilitée

Vers une autre conception de la relation
entre transport et urbanisme :

le “chrono-aménagement”.

Le développement durable inspirateur des
réformes institutionnelles de demain

Une fiscalité des localisations et de la mobilité,
et une nouvelle manière de planifier l'espace

Des expérimentations aujourd'hui
pour éclairer les réformes institutionnelles

de demain