Les déplacements environnementaux : un défi pour le droit international

Introduction

Phénomène aux multiples causes, les migrations sont au coeur de l’histoire du monde. Aujourd’hui, les déplacements de population pour des motifs dits “environnementaux” apparaissent comme une réalité à travers l’exemple des habitants de l’île de Tuvalu ou de celles des Maldives contraints à migrer suite à l’augmentation du niveau des océans. Le lien entre les changements climatiques et les déplacements de population est par exemple clairement établi [1] et pris au sérieux par des institutions internationales telles que le Haut Commissariat aux Réfugiés [2].

Les personnes déplacées en raison de la dégradation de l’environnement sont des déplacés environnementaux [3]. Dès 1985, un rapport du PNUE [4] (Programme des Nations Unies pour l’Environnement) définissait les “réfugiés environnementaux” comme “ceux qui sont forcés à quitter temporairement ou dans la durée leur lieu de vie en raison d’une catastrophe écologique qui compromet leur existence ou affecte sérieusement leurs conditions de vie”.

Nous choisissons ici le terme de déplacés environnementaux, ce pour deux raisons principales. La première est que le terme “réfugié” renvoie à la Convention de Genève de 1951 et que ce texte n’est pas adapté à la réalité du phénomène ici étudié [5]. La seconde est que l’adjectif “environnementaux” permet d’englober à la fois les déplacements liés au changement climatique mais aussi à d’autres catastrophes naturelles ou technologiques. De plus, ces termes traduisent mieux l’idée selon laquelle la migration est subie et non choisie. Nous retiendrons la définition suivante des déplacés environnementaux : ils sont “les personnes physiques, les familles et les populations confrontées à un bouleversement brutal ou insidieux de leur environnement portant inéluctablement atteinte à leurs conditions de vie et les forçant à quitter, dans l’urgence ou dans la durée, leurs lieux habituels de vie et conduisant à leur réinstallation et à leur relogement” [6].

Le sujet est ici abordé sous l’angle juridique. Pour autant, si les déplacements environnementaux sont un défi pour le droit international, une réponse adéquate repose aussi sur la recherche et la mise en place de politiques publiques pertinentes. Cette question a néanmoins un impact du point de vue juridique. Il s’agit par exemple de la raison pour laquelle le prochain rapport annuel du Haut Commissaire des Nations Unies pour les Droits de l’Homme y consacre une section [7]. Nous abordons ici cette question sous l’angle des rapports entre les déplacements environnementaux et le droit international [8].

Dans un premier temps, nous présenterons la complexité de ce phénomène (I) puis nous envisagerons son rapport au droit international. En effet, le phénomène des déplacés environnementaux engendre à la fois un questionnement par rapport au droit international existant (II) comme une réflexion sur les réponses juridiques possibles au niveau international (III).

I/ Les déplacements environnementaux, un phénomène complexe

Alors qu’est annoncé l’accroissement de leur nombre dans les années à venir, les déplacements environnementaux demeurent une question très complexe. La question de fond est donc moins celle des “déplacés environnementaux” que celle des causes de ces déplacements, c’est-à-dire la dégradation de l’environnement et ses conséquences sur les conditions de la vie humaine.

A) Les causes de déplacement

Les causes des déplacements environnementaux sont diverses et complexes. Peuvent être citées les sécheresses, la désertification, l’érosion, les inondations, les tsunamis, les tremblements de terre ou la montée des océans. Mis à part les tremblements de terre et les tsunamis, les autres catastrophes, en apparence “naturelles”, ne le sont pas complètement. Par exemple, la montée des océans est le résultat des changements climatiques sur lesquels l’Homme exerce une grande influence et l’impact des inondations est accentué par l’étanchéification des sols due à l’urbanisation. Les catastrophes technologiques telles que celles de Bhopal ou de Tchernobyl ont aussi causé des déplacements de population importants. Au delà des catastrophes brutales, soudaines, des phénomènes de dégradation insidieux provoquent aussi des déplacements environnementaux. C’est le cas des pollutions chroniques ou du changement climatique en ce qu’il provoque la montée progressive des océans. Comme le montre le graphique ci-dessous, les bouleversements environnementaux aggravent aussi le problème de la faim, lequel peut à son tour devenir une cause de migration. Ce graphique montre, entre 2000 et 2002, l’augmentation de certaines catastrophes naturelles de 68 % à 80 % (inondations et sécheresses dans la 1ère colonne) comme cause de l’urgence alimentaire.

La diversité des causes de déplacement et les variations d’intensité des catastrophes conduisent à une diversité des déplacés environnementaux. Ainsi, on distingue d’une part les déplacements internes, effectués à l’intérieur d’un État, et d’autre part les déplacements externes, qui impliquent le franchissement d’une frontière.

Graphique 1

Source : Global Environment Outlook, environment for development 4, GEO 4 report, UNEP, 2007, p. 314.

B) La quantification des déplacements

Evaluer le nombre de déplacés environnementaux est délicat. En effet, d’une étude à l’autre, ce nombre varie considérablement, même s’il est à chaque fois conséquent. En 2001, le rapport du Fonds des Nations Unies pour la Population relève que “les catastrophes naturelles ou d’origine humaine ont causé environ 25 millions d’éco-réfugiés en 1998” [9]. “L’Université des Nations Unies dit que les problèmes environnementaux ont déjà contribué à d’importantes migrations permanentes et pourraient éventuellement déplacer des centaines de millions de personnes” [10]. Le rapport de la Croix-Rouge de 2001 estime que 58 % des réfugiés dans le monde sont des réfugiés environnementaux. De plus, la dégradation de l’environnement semble maintenant être devenue la première cause de déplacement de populations dans le monde, devant les conflits armés

II/ Déplacements environnementaux et déstabilisation du droit international

La faillite du droit international de l’environnement est l’un des facteurs à l’origine des déplacements environnementaux. À l’inverse, l’émergence de déplacements environnementaux révèle certains défis, voire des inadaptations du droit international.

A) Une cause à l’origine des déplacements environnementaux :l’échec du droit international de l’environnement

“Le droit international de l’environnement (…), a pour objet de protéger la biosphère contre les détériorations majeures et les déséquilibres qui pourraient en perturber le fonctionnement normal” [12]. La protection de l’environnement, objet du droit international de l’environnement, a elle-même pour finalité, dans l’acception commune, la protection de l’Humanité. Le lien entre le droit international de l’environnement et la protection de l’Homme peut donc être établi. Selon Alexandre Kiss et Jean-Pierre Beurier, “ces développements, bien que non juridiques, ont une grande importance car ils donnent des indications sur la nature même du droit de l’environnement, matière nouvelle née d’un défi au droit international. En particulier, ils permettent de constater que la protection de la biosphère est l’intérêt commun de l’humanité et cette constatation a des conséquences extrêmement importantes pour le droit international dans son ensemble” [13].

“Le but dans le droit” [14] est de première importance afin d’évaluer l’efficacité du droit. Nous avons vu que le but du droit international, en matière d’environnement, est de protéger ce dernier afin, in fine, de protéger l’Homme. Les déplacements environnementaux sont le reflet de l’échec du droit international de l’environnement pour atteindre son but, c’est-à-dire le reflet de son inefficacité. Les rapports accablants sur l’état de l’environnement mondial nous montrent bien que si le droit international de l’environnement est loin de pouvoir être considéré comme le “seul” responsable de cet état de fait, il est néanmoins, jusqu’à présent, incapable de parvenir à cet objectif de protection. Le droit ne peut pas tout.

L’inefficacité du droit international de l’environnement procède d’abord de son ineffectivité [15], laquelle a été largement constatée. Ainsi, “l’essor du droit international de l’environnement, quelques centaines de conventions internationales, pour la plupart en vigueur, forment un corpus juridique impressionnant dont on sait encore peu, ou pas assez, de la mise en œuvre et de l’impact réel sur l’état de l’environnement” [16] . On montre que “les conventions internationales adoptées dans le domaine de l’environnement souffrent d’une absence d’effectivité” [17].

En définitive, si les déplacements environnementaux ont notamment pour origine la dégradation de l’environnement, ils révèlent aussi l’incapacité du droit international de l’environnement à prévenir la dégradation de l’environnement, et par conséquent, les déplacements environnementaux. Par déduction, la première réponse aux déplacements environnementaux serait le renforcement des instruments de prévention de la dégradation de l’environnement, c’est-à dire, au niveau international, le renforcement du droit et des politiques environnementales.

B) Des inadaptations et défis du droit international

Tout d’abord, le droit international des réfugiés est majoritairement inadapté aux déplacements environnementaux. En effet, la Convention de Genève de 1951 ne permet pas, en l’état,la protection des déplacés environnementaux. Cette Convention a été élaborée pour traiter de problèmes relatifs à la guerre, l’idéologie ou la religion, pas pour répondre aux conséquences de la dégradation de l’environnement. Au sortir de la seconde guerre mondiale, ses rédacteurs étaient bien loin des préoccupations environnementales, le problème ne se posait pas de manière évidente. Logiquement, la Convention ne contient aucune référence aux déplacés environnementaux. Le caractère limitatif de la définition du “réfugié” rend impossible d’inclure dans son champ d’application les déplacements pour des raisons environnementales. En effet, “si les personnes sont déplacées à cause d’un dommage environnemental, il n’est pas question de persécution” [18]. De plus, la Convention de Genève ne concerne que les mouvements transfrontaliers de population et ne répond pas aux enjeux des déplacements internes, à l’intérieur des frontières d’un même État. En effet, il s’agit d’“une des exigences essentielles de la définition du réfugié” [19] au sens de la Convention de Genève. Cette situation est mise en évidence par le Haut Commissariat aux Réfugiés lui-même : “la majorité des déplacés environnementaux ne traversent pas les frontières. Ainsi, ils ne remplissent pas les critères de la définition du réfugié de la Convention de Genève de 1951” [20].

Ensuite, les déplacements environnementaux interrogent le droit international, dans son cœur même. En effet, des problèmes juridiques importants sont mis en lumière. Alors que la définition de l’État exige l’existence d’un territoire, comment maintenir un État alors que son territoire serait recouvert par l’océan comme cela se profile pour les îles de Tuvalu ou des Maldives ? Comment garantir le bénéfice des ressources des zones économiques exclusives [21] (ZEE) de ces États à leurs populations exilées ? Il y a là tout un champ qui n’est pas prévu par le droit et qu’il reste à construire. Par ailleurs, la disparition de leurs territoires impliquerait la nécessité de redéfinir certaines frontières entre États dont les Zones Economiques Exclusives étaient en contact. Alors que jusqu’ici la dégradation de l’environnement avait principalement eu pour impact, du point de vue juridique, la création d’une branche du droit international public le droit international de l’environnement [22], force est de constater que lorsque l’on touche à la définition de l’État, à la notion de frontière ou de Zone économique exclusive, ce sont des domaines centraux du droit international public qui sont mis en cause.

III/ Déplacements environnementaux : la nécessité du droit international

Tout d’abord, les déplacements environnementaux font apparaître la nécessité d’une protection internationale des personnes déplacées du fait de la dégradation de l’environnement. Dans cette perspective, le renforcement du système de responsabilité des États semble incontournable.

A) La nécessité d’une protection internationale des déplacés environnementaux

Selon Norman Myers, spécialiste de cette question à l’Université d’Oxford, “nous ne pouvons pas continuer à ignorer les réfugiés environnementaux simplement parce qu’il n’y a pas de mode institutionnalisé de les aborder” [23]. Cette remarque est tout aussi pertinente concernant les déplacés environnementaux dans leur ensemble. Au delà du constat et face à ce vide institutionnel et juridique, il s’agit de formuler des propositions visant à la protection des déplacés environnementaux. Ainsi, selon le Haut Commissaire aux Réfugiés (HCR) “il est légitime de se demander si de nouveaux instruments juridiques sont nécessaires pour les mouvements transfrontières induits par les changements climatiques. Le HCR ne cherche pas l’extension de son mandat, mais c’est notre devoir d’alerter la communauté internationale” [24].

Sur la forme, l’adoption d’un amendement comme d’un Protocole à la Convention de Genève ne nous semble pas adéquat. En effet, nous avons rappelé que la Convention de Genève n’englobe pas les déplacés internes. Ceux-ci sont régis par des “principes directeurs” de l’ONU, principes non contraignants du point de vue juridique. Ensuite, le nombre massif de déplacés environnementaux implique l’attribution d’un éventuel statut protecteur à des groupes de personnes. En effet, le dispositif de demande individuelle très répandu au stade de l’application de la Convention de Genève semble dérisoire. Enfin, plus de 50 ans après son adoption, l’étude de l’application de la Convention de Genève montre clairement que celle-ci est très disparate selon les États dans lesquels le statut est sollicité. Une autorité supra-étatique chargée d’harmoniser l’application de la Convention est donc nécessaire. C’est précisément ce que prévoit la proposition d’une Convention relative au statut international des déplacés environnementaux [25].

Sur le fond, les mécanismes généraux d’un tel instrument pourraient être les suivants. Tout d’abord, un corpus de droits serait attribué aux déplacés environnementaux. Cet ensemble de droits devrait à la fois s’adapter à la situation des déplacés définitifs [26] comme des déplacés temporaires [27]. Ensuite, une instance nationale, en première instance, puis une instance internationale, en appel, serait chargée d’attribuer ou de refuser ce statut. Le statut serait donc attribué lorsque le déplacement trouve son origine dans la dégradation de l’environnement [28] . Enfin, comme cela a été fait avec la création du Haut Commissariat aux Réfugiés pour la Convention de Genève, une nouvelle organisation internationale Onusienne verrait le jour afin d’assurer l’effectivité du statut de déplacé environnemental. Au- delà d’un tel dispositif, le renforcement de la responsabilité internationale des États est central.

B) L’importance du renforcement de la responsabilité des États

La responsabilité est au cœur du système juridique. Deux raisons nous semblent justifier le renforcement de la responsabilité des États. Il s’agit avant tout de bénéficier de la fonction préventive classiquement attribuée aux systèmes de responsabilité [29]. S’impose également de garantir une répartition équitable de l’accueil des déplacés entre les États. En effet, le cas échéant, l’accueil de déplacés environnementaux par un pays en voie de développement ne peut se faire sans le recours à la solidarité internationale. Un système de responsabilité peut contribuer à alimenter la solidarité internationale.

Plus précisément, nous proposons ici une réflexion sur la mise en place d’une responsabilité internationale des États du fait des déplacés environnementaux. En d’autres termes, un État qui provoquerait des déplacements environnementaux serait juridiquement responsable de ce que ceux-ci impliquent. Deux principes guideraient une telle responsabilité : le principe des responsabilités communes mais différenciées et le principe pollueur-payeur, tous deux reconnus en droit international de l’environnement. Partant du constat de l’inadaptation du droit actuel de la responsabilité internationale des États au cas des réfugiés écologiques [30], notre proposition consiste à intégrer à une convention internationale sur les déplacés environnementaux un système de responsabilité internationale des États du fait des déplacés environnementaux. Ainsi, la responsabilité d’un État pourrait être engagée lorsque celui-ci provoque un dommage ayant engendré des déplacements environnementaux [31].

Le but principal d’un tel régime de responsabilité serait de faciliter l’assistance aux victimes. Il ne s’agit donc pas d’instaurer un système de responsabilité ayant uniquement pour objectif une indemnisation individuelle des victimes mais davantage de fournir des moyens proportionnés en termes d’aide humanitaire, d’assistance et/ou

Source : Human development report 2007/2008, UNDP, p. 41. [32]

Si l’on prend l’exemple du changement climatique, l’Europe représente environ 20 % du CO2 émis . Imaginons des inondations au Bangladesh qui seraient dues au changement climatique. Celles-ci provoqueraient 100 000 déplacés vers l’Inde. La condamnation de l’Europe permettrait d’apporter une aide financière à l’Inde, au prorata de sa responsabilité dans le changement climatique. Si l’on retient comme indicateur les émissions de CO2, la responsabilité de l’Europe serait de 20 %. Ainsi, sa contribution au fonds serait de 20 %.

d’accueil [33].Ce système de responsabilité serait couplé à un fonds international. Ainsi, la condamnation pécuniaire des États servirait à alimenter un fonds qui lui-même faciliterait l’intervention de l’aide humanitaire. Que celui-ci soit celui leur État d’origine ou un État tiers, l’aide pourrait être organisée en faveur de l’État d’accueil. Si un tel système de responsabilité reste théorique, très largement perfectible, il reste crucial, dans l’optique de l’adoption d’un statut juridique de déplacé environnemental, de garantir aux États les plus faibles une répartition juste des responsabilités, un pays en développement ne pouvant probablement pas accepter d’ouvrir ses frontières à des déplacés environnementaux si la solidarité de la communauté internationale n’est pas garantie.

Julien Bétaille